In onze vorige special schreven we over de recente ontwikkelingen op het gebied aan toezeggingen door de overheid. Wanneer is er sprake van een toezegging die moet worden nagekomen? Sinds de spraakmakende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over de Amsterdamse dakopbouw van 29 mei 2019 weten we dat een overheid sneller dan vroeger gebonden kan zijn aan toezeggingen. Het burgerperspectief dient immers centraal te staan. Ook nu praten we u weer graag bij. Wat betekent de ingezette koerswijziging van overheidsperspectief naar burgerperspectief nu in de praktijk? En is deze door de bestuursrechter ingezette lijn inmiddels staande praktijk, ook in de civiele jurisprudentie?
De drietrapsraket in het bestuursrecht
Ter opfrissing nog even de basisregels, zoals die sinds de uitspraak over de Amsterdamse dakopbouw gelden. Om te bepalen of sprake is van een toezegging die moet worden nagekomen of niet moeten drie stappen worden gezet:
- Is er sprake van een toezegging?
- Zo ja, kan deze worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan?
- Zo ja, zijn er zwaarder wegende belangen die zich verzetten tegen honorering
van het met de toezegging gewekte vertrouwen?
In een recente uitspraak van 9 juni 2021 heeft de Afdeling weer duidelijk gemaakt hoe zij dit stappenplan zelf ziet:
‘De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan.’
Dat het nog niet zo eenvoudig is om dit stappenplan in de praktijk toe te passen blijkt al uit het feit dat de rechtbank, in tegenstelling tot de Afdeling, in deze zaak meende dat het voor een agrariër die zich ten opzichte van het Hoogheemraadschap beriep op een toezegging die moest worden nagekomen, fout ging bij stap twee. De Afdeling zag dat anders. In deze kwestie werd gestreden over de vraag of het Hoogheemraadschap nog tot een last onder dwangsom mocht overgaan om betrokkene te dwingen akkoord te gaan met een klassieke wijze van baggeren. Betreffende agrariër beriep zich op een mondelinge en, toen dat nog mocht, met een handdruk bekrachtigde toezegging van een behandelend ambtenaar dat uitsluitend gebruik zou worden gemaakt van een spuitlans. Twee dagen later gingen twee ambtenaren bij de agrariër op bezoek met de mededeling dat de toezegging op een misverstand beruste. Om die reden meende de rechtbank dat betrokkene daarop niet (meer) mocht vertrouwen (stap 2). De Afdeling is het daar niet mee eens en legt het risico van de door haar als zodanig gelabelde stroeve communicatie en het ontbreken van een gespreksverslag van het gesprek waar het misverstand was toegelicht bij het college van dijkgraaf en hoogheemraden, dat zij dus gebonden acht. Saillant detail was dat de agrariër ontkende dat het gesprek had plaatsgevonden. De Afdeling vindt het daarentegen aannemelijk dat betreffende ambtenaren ter plaatse zijn geweest en dat het gesprek heeft plaatsgevonden. Naar het oordeel van de Afdeling is er ‘echter onvoldoende aanleiding om ervan uit te gaan dat het college zodanige mededelingen heeft gedaan dat het voor de maatschap duidelijk was dat op de toezegging om de baggerspuitmethode te gebruiken is teruggekomen.’ Dat een dergelijk verslag echt cruciaal is als het gaat om het woord van de overheid tegenover dat van een burger, heeft de Afdeling in haar uitspraak van 25 augustus 2021 nog eens duidelijk gemaakt. Met een verslag moet de burger van goede huize komen om een toezegging te bewijzen als die door de overheid wordt betwist.
De derde stap wordt door de Afdeling in de kwestie over de baggermethode ook gezet. Het belang van de agrariër blijkt namelijk evident. Bij het gebruik van de spuitlans hoeven namelijk geen zware kranen te worden gebruikt, blijven er geen baggerlagen op het perceel achter en wordt minder schade toegebracht aan het perceel. Daar staat een evident algemeen belang tegenover: de klassieke baggermethode is makkelijker, efficiënter, sneller en naar ik veronderstel ook goedkoper dan het gebruik van de spuitlans. Daarmee weegt het algemeen belang om zoveel mogelijk die klassieke methode te gebruiken weliswaar zwaar, maar is dat belang in dit geval niet doorslaggevend, aldus de Afdeling. Hier weegt mee dat in de last geen specifieke baggermethode was vermeld, terwijl het college daarin had kunnen opnemen dat alleen de klassieke methode zou worden toegepast.
Als stap 1 en 2 zijn gepasseerd moet het zodoende voor een bestuursorgaan tot een belangenafweging komen, zo had de Afdeling in haar uitspraak van 7 oktober 2020 reeds duidelijk gemaakt.
In een reactie op een handhavingsverzoek van omwonenden meldde het college bereid te zijn strijdig gebruik te legaliseren door het verlenen van een omgevingsvergunning, omdat voor zover bekend voldaan werd aan de voorwaarden. Daarop mag dan ook worden vertrouwd. Dat het college in de brief de toezegging min of meer voorwaardelijk formuleert, doet geen afbreuk aan de hardheid van de toezegging, omdat het college
op de hoogte was van het feitelijke gebruik. Het college mocht nu in elk geval niet meer volstaan met een eenvoudige weigering, maar moet in het kader van stap 3 zijn huiswerk overdoen. Er moet zodoende een belangenafweging worden gemaakt waarbij ook inzichtelijk wordt waaruit de kennelijk gewijzigde inzichten bestaan.
In andere recente tamelijk casuïstische kwesties kwam de Afdeling echter niet voorbij stap 1 of 2. Zo is het enkele feit dat er een conceptovereenkomst ligt uiteraard onvoldoende om een toezegging aan te nemen. In een uitspraak van 3 februari 2021 is nogmaals herhaald dat er geen sprake kan zijn van gerechtvaardigde verwachtingen als degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel doet de relevante feiten en omstandigheden onjuist of onvolledig heeft weergegeven. Zeker niet indien betrokkene, gelet op specifieke kennis of deskundigheid, had moet beseffen dat de uitlating of gedraging in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. En ook daarvoor blijken schriftelijke stukken als een e-mail (zie de uitspraak van de 25 augustus 2021) belangrijk en verslagen van controlebezoeken (zie de uitspraak van de 8 september 2021) doorslaggevend.
Overigens kan een beroep op het vertrouwensbeginsel uiteraard ook nog stranden bij stap 3. In een uitspraak van 11 augustus 2021 werd overwogen dat aan de vereisten van stap 1 en 2 werd voldaan. De meer dan 10 jaar geleden gewekte verwachtingen ten aanzien van het aantal te realiseren parkeerplaatsen behoefden door de gemeenteraad niet te worden gehonoreerd. Dit als uitkomst van een belangenafweging waarbij duidelijk werd dat het beleid van de raad op basis van gewijzigde beleidsinzichten was veranderd. Bovendien was op dat moment feitelijk sprake van voldoende parkeerplaatsen, gelet op de op basis van parkeertellingen vastgestelde feitelijke behoefte, waardoor de toegezegde parkeerplaatsen niet meer nodig bleken.
De drietrapsraket in het civiele recht
In de vorige bijdrage stond ten slotte de juridisch spannende vraag centraal of het stappenplan van de Afdeling doordringt in de civiele jurisprudentie en zo ja wat dat dan betekent. Van een duidelijke omarming was sprake in een recent arrest van het Hof Arnhem-Leeuwarden van 10 maart 2020 en in een arrest van het Hof Den Bosch van 28 juli 2020. In beide gevallen ving de burger overigens bot. In de eerste kwestie kwam het Hof tot de conclusie dat er wel sprake was van een toezegging (stap 1), in dit geval om een dure brug aan te leggen, die bovendien ook was toe te rekenen aan de Staat (stap 2). Echter het beroep van de betrokken burger strandde bij de derde stap. Dit omdat de Staat zich bereid had verklaard de omrijschade te vergoeden en er sprake was van gewijzigde omstandigheden. In het tweede geval kwam de burger stap 1 niet eens voorbij. Dit omdat de uitlatingen van de desbetreffende ambtenaar ‘tekstueel en ook niet in de context’ konden kwalificeren als een toezegging.
Interessant is dat niet alleen het Hof Arnhem-Leeuwarden zich in een arrest van 8 september 2020 expliciet heeft uitgelaten over de vraag of de civiele rechter nu zomaar de nieuwe door de bestuursrechter uitgezette lijn mag volgen, maar inmiddels ook A-G Valk in zijn conclusie van 4 juni 2021 in de cassatieprocedure tegen het hiervoor genoemde arrest van 10 maart 2020. Het moét niet, zo overwoog het Hof, maar het is wel wenselijk ‘vanuit het oogpunt van interne rechtsvergelijking en het beginsel van gelijkheid’. A-G Valk gaat een stapje verder en zegt:
‘de civiele rechter (…) behoort (…) welwillend te letten op de rechtspraak van de bestuursrechters en dus ook op de nieuwe rechtspraak van de Afdeling. Bestuursrechters en burgerlijke rechters dragen nu eenmaal een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het functioneren van één rechtsorde.’
A-G Valk vindt dat het Hof dat ‘zeer goed’ heeft gedaan. We zijn nieuwsgierig of de Hoge Raad dit oordeel volgt.
Conclusie
Het inmiddels niet meer zo nieuwe burgerperspectief is in het bestuursrecht inmiddels stevig verankerd en leidt tot het sneller aannemen van een toezegging die daadwerkelijk moet worden nagekomen of ten aanzien waarvan bij niet nakoming de schade moet worden vergoed. In elk geval dient het (schade)belang van degene die vertrouwt op een toezegging eerder te worden betrokken en alsdan expliciet te worden afgewogen. De burgerlijke rechter staat inmiddels welwillend tegenover deze door de bestuursrechter ontwikkelde voor de overheid strengere norm op basis van de drie besproken trappen.
