Met het uitvoeren van de Wet openbaarheid van bestuur (de Wob) gaan veel kosten gepaard. Naar verluidt kost de afhandeling van Wob-verzoeken bij het Rijk alleen al € 30 miljoen per jaar. Het kost een bestuursorgaan doorgaans veel tijd om alle stukken boven water te krijgen, te selecteren en te bestuderen én deze stukken vervolgens al dan niet openbaar te maken.
Dit blijkt ook uit de discussie omtrent Wob-verzoeken tijdens de pandemie, waarin de regering een aangepaste werkwijze voor de afhandeling van Wob-verzoeken hanteerde vanwege de omvang van de verzoeken. De Rechtbank Midden-Nederland heeft geoordeeld dat de werkwijze van de regering niet voldoende was en dat de minister alsnog moet beslissen op de Wob-verzoeken. Kortom: de afhandeling van Wob-verzoeken kan een groot beslag leggen op de organisatie van het betrokken overheidsorgaan. Dat beslag wordt er, gelet op de strenge eisen die de bestuursrechter aan de afhandeling van Wob-verzoeken stelt, niet minder op. In deze bijdrage laten wij enkele ontwikkelingen op dit vlak de revue passeren.
Snel sprake van een Wob-verzoek
Dat een verzoek al snel kwalificeert als Wob-verzoek, hebben we eerder al uitgelegd in dit bericht. Van groot belang is dat eenieder zonder opgaaf van reden om openbaarmaking van documenten kan verzoeken (art. 3 lid 3 Wob). Wel moet het Wob-verzoek een bestuurlijke aangelegenheid betreffen (art. 3 lid 1 Wob). Dat begrip mag niet te beperkt worden opgevat. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) eerder heeft overwogen in een uitspraak van 6 november 2019 ziet een bestuurlijke aangelegenheid op het openbaar bestuur in al zijn facetten en betreft het niet alleen het externe optreden van het bestuur, maar ook de interne organisatie. Zo vallen gegevens die onlosmakelijk verweven zijn met informatie over een bestuurlijke aangelegenheid ook onder de noemer ‘bestuurlijke aangelegenheid’.
Ter illustratie: de Afdeling oordeelde op 8 januari 2020 bijvoorbeeld dat de resultaten van dierproeven niet als bestuurlijke aangelegenheid waren aan te merken, want de gegevens waren tot stand gekomen met een wetenschappelijk oogmerk. De gegevens zagen niet op de bestuursvoering van een bestuursorgaan. Het faciliteren van dierproeven, informatie over de aan- en verkoop van de proefdieren en overeenkomsten met derden zouden in dat kader wél onder het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’ kunnen vallen.
Bepalen reikwijdte Wob-verzoek
Naast het feit dat al snel sprake is van een Wob-verzoek, kan soms een grote hoeveelheid documenten onder de reikwijdte van een Wob-verzoek vallen. De Afdeling heeft in een uitspraak van 20 januari 2021 overwogen dat de tekst van het Wob-verzoek leidend is voor het antwoord op de vraag welke documenten onder de reikwijdte van het verzoek vallen. In de uitspraak van 20 januari 2021 werd het Wob-verzoek zeer specifiek geformuleerd, waardoor het college geen rekening hoefde te houden met latere aanvullingen en aanpassingen van de verzoeker.
Als door de verzoeker in het Wob-verzoek is gevraagd naar correspondentie, mag ‘correspondentie’ niet alleen als externe correspondentie worden opgevat. Ook interne correspondentie valt dan onder de reikwijdte van het verzoek. Overigens kan de openbaarmaking van interne correspondentie geweigerd worden indien het gaat om informatie die persoonlijke beleidsopvattingen bevat (art. 11 lid 1 Wob).
Het doen van zoekslagen
Daarnaast moet naar aanleiding van een Wob-verzoek voldoende zorgvuldig onderzoek zijn gedaan door het bestuursorgaan. Een mededeling dát er is gezocht naar documenten is niet voldoende. Het bestuursorgaan moet duidelijk maken hoe er is gezocht (bijvoorbeeld welke zoekopdrachten zijn gegeven) of op welke wijze is gezocht (in welke bestanden c.q. dossiers en met welke zoektermen).
Dat een snelle zoektocht niet voldoende is volgens de Afdeling blijkt wel uit haar uitspraak van 14 oktober 2020, waarin de Afdeling oordeelde dat van een bestuursorgaan mag worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om stukken te achterhalen. Dit geldt ook bij een verzoek om stukken die niet onder het bestuursorgaan berusten, maar wel bij het bestuursorgaan hadden behoren te berusten. Als bijvoorbeeld vaststaat dat een document (zoals een e-mail) door het bestuursorgaan naar externen is verstuurd en desondanks niet aangetroffen is, mag van het bestuursorgaan worden verwacht dat het navraag doet bij die externen of de ontbrekende informatie daar nog beschikbaar is.
Als een bestuursorgaan na deugdelijk onderzoek stelt dat een document niet meer onder het bestuursorgaan berust en die stelling de Afdeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het vervolgens aan de verzoeker om aannemelijk te maken dat het document wél onder het bestuursorgaan berust, zo blijkt uit een uitspraak van 20 januari 2021.
Vereiste zorgvuldigheid ziet ook op de doorzendplicht
De Afdeling overwoog in een uitspraak van 14 april 2021 dat een redelijke uitleg van de doorzendplicht van art. 4 Wob met zich brengt dat deze plicht ook geldt indien het bestuursorgaan zelf over documenten beschikt waar het Wob-verzoek op ziet, maar weet dat bij een ander bestuursorgaan (nog) meer documenten berusten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Een bestuursorgaan heeft volgens de Afdeling daarnaast ook een inspanningsverplichting om te achterhalen welke andere bestuursorganen documenten onder zich hebben die onder het Wob-verzoek vallen.
Beoordeling weigeringsgronden
De Afdelingsuitspraak van 9 september 2020 heeft vermoedelijk ook bijgedragen aan het grote beslag dat de Wob kan leggen op de organisatie van het betrokken bestuursorgaan. In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat elk nieuw Wob-verzoek in beginsel op zichzelf moet worden beoordeeld, ook al gaan bijvoorbeeld meerdere Wob-verzoeken over hetzelfde onderwerp. Bovendien moet een bestuursorgaan per onderdeel, bijvoorbeeld een alinea, van een document beoordelen of het belang van openbaarmaking opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling ex art. 10 lid 2 onder g Wob.
Conclusie
Zoals uit het bovenstaande blijkt kan het behandelen van Wob-verzoeken aardig in de papieren lopen. Inmiddels is op 26 januari 2021 het wetsvoorstel van de Woo (Wet Open Overheid) aangenomen door de Tweede Kamer die de Wob moet gaan vervangen. Vermoedelijk wordt met deze nieuwe wet het beslag op de organisatie van bestuursorganen alleen maar groter. Eén troost voor de betrokken overheden: voor de invoering en uitvoering van de Woo zullen de decentrale overheden (jaarlijks) worden gecompenseerd.
Gerelateerde blogs/nieuwsberichten:
