In onze vorige specials schreven we ook over de recente ontwikkelingen op het gebied van toezeggingen door de overheid. Sinds de spraakmakende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over de Amsterdamse dakopbouw van 29 mei 2019, weten we dat een overheid sneller dan vroeger gebonden kan zijn aan door haar gedane toezeggingen. Bij de uitleg van de vraag of sprake is van een toezegging (waarop de burger gerechtvaardigd mag vertrouwen) dient het burgerperspectief immers centraal te staan. Wanneer is er sprake van een toezegging die door de overheid moet worden nagekomen en wat vraagt dat van de burger zelf?
De drietrapsraket in het bestuursrecht
Sinds de Amsterdamse dakopbouw uitspraak moeten er, om te bepalen of er sprake is van een toezegging die moet worden nagekomen of niet, drie stappen worden gezet:
1. Is er sprake van een toezegging?
2. Zo ja, kan deze worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan?
3. Zo ja, zijn er zwaarder wegende belangen die zich verzetten tegen honorering
van het met de toezegging gewekte vertrouwen?
Recente jurisprudentie
Ondanks het gewijzigde perspectief blijven relatief veel zaken al hangen op stap 1, zoals ook een recente uitspraak van 23 februari 2022 laat zien. De Afdeling herhaalt hier niet meer het hele stappenplan, maar overweegt dat er in deze handhavingskwestie geen sprake is van een toezegging zoals appellant betoogde:
"De Afdeling overweegt, met inachtneming van de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) waarin de door [appellant] genoemde conclusie is genomen, en het daarin weergegeven stappenplan, dat, om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk dient te maken dat van de kant van de overheid sprake is van uitlatingen en/of gedragingen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend."
Als een toezegging uit schriftelijke stukken van een overheid is af te leiden worden de eerste twee stappen van het stappenplan gemakkelijker doorlopen. Die overheid moet dan van goeden huize komen om zwaarwegende belangen aannemelijk te maken die maken dat die toerekenbare toezegging niet behoeft te worden nagekomen (stap 3). Als dat zo is ligt een financiële compensatie voor degene die terecht op een toezegging heeft vertrouwd, mogelijk voor de hand. In elk geval dient een dergelijke compensatie in de belangenafweging betrokken te worden, zo leert de huidige stand van de jurisprudentie.
Zoals in de vorige nieuwsbrief aan de orde was in een bestuursrechtelijke aangelegenheid, is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel overigens cruciaal dat degene die zich op een toezegging beroept geen blaam treft. Dat blijkt ook uit een recent arrest van 18 februari 2022 van de Hoge Raad in een belastingkwestie. In casu was er sprake van een schriftelijke toezegging die ook kon worden toegerekend aan de belastingdienst. De Hoge Raad overweegt echter:
"De inspecteur is (…) niet gebonden aan een (…) gedane toezegging, en de belastingplichtige kan niet met succes een beroep doen op vertrouwen gewekt door een dergelijke toezegging, indien die belastingplichtige bij het verzoek om die beschikking of naar aanleiding van vragen van de inspecteur om nadere inlichtingen naar aanleiding van dat verzoek, onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft verstrekt dan wel de inspecteur de juiste en volledige inlichtingen daarover heeft onthouden, terwijl hij redelijkerwijs had moeten weten dat de inspecteur daardoor niet in staat was het verzoek goed en volledig op zijn fiscale merites te beoordelen."
Opvallend aan dit arrest is verder dat de Hoge Raad voor de (fiscale) praktijk de voorwaarden opfrist voor het kunnen aannemen van gebondenheid aan een zogenaamde contra legem-toezegging, dus een toezegging in strijd met de (gebruikelijke toepassing van) wet- of regelgeving. De Hoge Raad overweegt namelijk dat daarvoor vereist is dat de toezegging is gedaan:
"(…) na kennisneming van alle daartoe benodigde feiten en omstandigheden van het geval, en de belastingplichtige aan die uitlatingen het vertrouwen heeft mogen ontlenen dat de fiscus in zijn geval aan wettelijke, dan wel andere door hem in acht te nemen algemene regels een bepaalde toepassing zal geven. Bovendien is vereist dat de toezegging niet zo duidelijk in strijd is met een juiste wetstoepassing dat de belastingplichtige redelijkerwijs de onjuistheid daarvan had kunnen en moeten beseffen, en daarom op nakoming van die toezegging in redelijkheid niet mocht rekenen."
De Hoge Raad geeft deze overweging overigens met verwijzing naar eerdere jurisprudentie (HR 26 september 1979 en HR 10 december 2021, rechtsoverweging 3.3.2.).
Ten slotte
Het burgerperspectief met betrekking tot de vraag of sprake is van een toezegging (waarop de burger gerechtvaardigd mag vertrouwen) wordt inmiddels in de volle breedte van de rechtspraktijk omarmd. Aan de vraag of de burger terecht op een toezegging heeft vertrouwd gaat de vraag vooraf of deze burger wel te goeder trouw is.
