In deze bijdrage praten wij u bij over de ontwikkelingen met betrekking tot de toegang tot beroep bij de bestuursrechter in het omgevingsrecht sinds het “Varkens in Nod” arrest van het Europese Hof van Justitie van 14 januari 2021.
Hoe zit het nu precies met de ontvankelijkheid in beroep, specifiek in het omgevingsrecht? Welke betekenis komt in dat kader nog toe aan de ‘personenfuik’ en de ‘onderdelenfuik’? En hoe verhoudt zich dat nu met de relativiteitseis? In de praktijk blijkt hier veel verwarring over te bestaan. We zetten een aantal aspecten daarom nog eens op een rij.
Varkens in nood en “Aarhus-besluiten”
De wettekst van artikel 6:13 Awb geeft nog altijd de volgende beperking van het beroepsrecht:
“Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.”
Zoals bekend heeft het “Varkens in Nood” arrest van het Europese Hof van Justitie van 14 januari 2021 vanwege het Verdrag van Aarhus geleid tot een belangrijke verandering: de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft naar aanleiding daarvan in haar eerste belangrijke uitspraak van 14 april 2021 geoordeeld dat deze bepaling zich niet verdraagt met het Verdrag van Aarhus als het gaat om de zogenaamde “Aarhus-besluiten” (waarover hierna meer). De Afdeling heeft in deze uitspraak bepaald dat niet alleen “non gouvermentele” organisaties altijd in beroep mogen komen tegen “Aarhus-besluiten” maar dat dit ook geldt voor “het betrokken publiek in het algemeen”, met andere woorden de gewone burger.
Dus, als het gaat om “Aarhus-besluiten” en de betrokken persoon of organisatie heeft verzuimd om (tijdig) een zienswijze in te stellen, dan is die persoon of organisatie niettemin ontvankelijk in het beroep en kan de zogenaamde “personenfuik” van artikel 6:13 Awb niet meer tegen die persoon of organisatie worden tegengeworpen omdat het Aarhus verdrag zich daartegen verzet.
De uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021 heeft ook gevolgen voor de zogenoemde “onderdelentrechter” of “onderdelenfuik” die tot dan toe werd gebruikt. Dit gevolg komt eveneens voort uit de gedachte dat de toegang tot de rechter voor deze “Aarhus-besluiten” niet mag worden beperkt door het feit dat een bepaalde zienswijze niet eerder naar voren is gebracht. Dat was eerder wel het geval. Sinds de uitspraak geldt daarom dat een belanghebbende in het omgevingsrecht ook beroep kan instellen tegen die onderdelen van het besluit waartegen hij niet eerder een zienswijze had ingediend. Ook dat betekent een belangrijke verruiming van de beroepsmogelijkheden.
“Aarhus-besluiten” en de praktische benadering van de Afdeling bestuursrechtspraak
Gelet op het voorgaande was de grote vraag wat “Aarhus-besluiten” precies zijn. Daar bleek in algemene zin geen antwoord op te geven. Het gaat om besluiten over het al dan niet toestaan van activiteiten die staan in Bijlage 1 van het Verdrag van Aarhus, maar ook – en daar zat nu juist de onzekerheid in – om besluiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben. Maar wanneer is dat het geval en welke zijn dat precies? De Afdeling voorzag vanwege die onzekerheid een mèr a boire van jurisprudentie en complicaties op dit punt en dat zou onwerkbaar zijn voor de rechtspraktijk. Dat heeft geleid tot de tweede uitspraak van 4 mei 2021, waarbij de Afdeling uit het oogpunt van rechtsbescherming gekozen heeft voor de pragmatische aanpak. Dit, om te voorkomen dat het uit het Verdrag van Aarhus voortvloeiende recht op toegang tot de rechter te beperkt wordt uitgelegd. De Afdeling heeft vanuit dat perspectief geoordeeld dat in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de zogenaamde uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (dus de procedure op grond van Afdeling 3.4 Awb) wordt toegepast, artikel 6.13 Awb niet wordt tegengeworpen aan belanghebbenden maar ook niet wordt tegengeworpen aan niet-belanghebbenden. De Afdeling zegt hierover:
"4.5. De Afdeling begrijpt het oordeel van het Hof in het arrest, in het bijzonder de punten 47 tot en met 52, zo dat wanneer het nationale milieurecht ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces verleent dan aan 'het betrokken publiek' en aan een ieder het recht geeft zienswijzen over een ontwerpbesluit naar voren te brengen, artikel 9, derde lid, van het verdrag zich ertegen verzet dat leden van het publiek die een zienswijze hebben ingediend de toegang tot de rechter wordt onthouden.
4.6. Anders dan is bepaald in artikel 8:1 van de Awb leidt het arrest van het Hof ertoe, dat een niet-belanghebbende die op grond van een wettelijke bepaling op het terrein van het milieurecht een zienswijze naar voren heeft gebracht over een ontwerpbesluit, gelet op artikel 9, derde lid, van het verdrag niet kan worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, als hij vervolgens tegen het besluit beroep instelt. Dit behoeft aanpassing door de wetgever.
4.7. Zolang zo’n wijziging van de wet er niet is, ligt het op de weg van de bestuursrechter die de bevoegde rechter is om over deze besluiten te oordelen te voorzien in een oplossing. Aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, zal in beroep niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Ook de niet-belanghebbende die verschoonbaar geen of te laat zienswijze heeft ingebracht tegen het ontwerpbesluit zal niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.(…)"
Het toepassingsgebied wordt door de Afdeling opgesomd in het vervolg van rechtsoverweging 4.7 van voormelde uitspraak en betreft kort samengevat de besluiten op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening.
De Afdeling heeft bij het persbericht over de uitspraak van 4 mei 2021 overigens een behulpzaam schema gevoegd waarin de nieuwe situatie voor beroepsmogelijkheden in het omgevingsrecht naar aanleiding van de voornoemde richtinggevende uitspraken van 14 april en 4 mei 2021 op hoofdlijnen is weergegeven.
Het relativiteitsvereist van artikel 6:89a Awb geeft een belangrijke nuancering!
Het voorgaande betekent een zeer belangrijke verruiming van de mogelijkheden voor beroep in het omgevingsrecht. Tegelijkertijd heeft de Afdeling nog wel een belangrijke winstwaarschuwing gegeven, in het bijzonder voor niet-belanghebbenden, want de beperking van het relativiteitsvereiste blijft immers onverkort gelden. Het relativiteitsvereiste dat is neergelegd in art. 8:69a Awb, moet voorkomen dat een besluit met succes wordt aangevochten vanwege schending van een rechtsregel, als die regel is bedoeld om anderen te beschermen dan degene die in beroep komt. De Afdeling geeft die waarschuwing ook met zoveel woorden in rechtsoverweging 4.9 van de uitspraak van 4 mei 2021:
“Ter voorlichting van de rechtspraktijk voegt de Afdeling hieraan toe dat te voorzien is dat de beroepsgronden van degene die aldus als niet-belanghebbende toegang tot de bestuursrechter verkrijgt, vaak vanwege het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het bestreden besluit zullen kunnen leiden”.
Het relativiteitsvereiste laat zich overigens niet altijd eenvoudig toepassen. Het is daarom zeker zinvol om de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020 er bij te nemen waarin de Afdeling een overzicht geeft van de tot dat moment door de Afdeling gegeven uitspraken over dit onderwerp. Het is ook goed om te weten dat die uitspraken veelal een casuïstisch karakter kennen. Het gaat vaak om omgevingsrechtelijke zaken waaraan concurrerende partijen en milieuorganisaties deelnemen of burgers een beroep doen op regels die niet direct in het leven zijn geroepen om hun belangen te beschermen bijvoorbeeld als het gaat om archeologie of de Natuurbeschermingswet. Zo wordt in het geval de burger meer dan 100 meter van het naturagebied af woont, aangenomen dat zijn belangen niet verweven zijn met de bescherming van de belangen van het naturagebied (zie rechtsoverweging 10.67 uit voormelde overzichtsuitspraak).
Van belang is ten slotte om te onderkennen dat een beroep, als dat afketst op het zogenaamde relativiteitsvereiste, ongegrond zal worden verklaard. Met andere woorden, de appellant komt dan – al dan niet via de band van de uitspraken van 14 april 2021 en 4 mei 2021 – wel door de hoepel van de ontvankelijkheid, maar door de toepassing van het relativiteitsvereiste zal het beroep niet kunnen slagen.
De rechter dient dit overigens zelf (ambtshalve) na te gaan, dus de bestuursrechter zal daar ook naar moeten kijken als er geen beroep op het relativiteitsvereiste wordt gedaan. Het is echter wel zinvol (voor verweerder) om hier in voorkomend geval toch een beroep op te doen, zeker gegeven het casuïstische karakter.
Herstel “Varkens in Nood” arrest: Wetsvoorstel wijziging Awb n.a.v. HvJ EU Varkens in Nood is gepubliceerd voor internetconsultatie
De door de Afdeling bestuursrechtspraak in de uitspraken van april en mei 2021 uitgezette lijn geldt zo lang de wetgever geen regeling heeft getroffen die aansluit bij het “ Varkens in nood” arrest waar we deze bijdrage mee begonnen. De opmaat hiervoor was alvast gegeven in artikel 16.65 lid 3 Ow, maar er dient nog meer herstel plaats te vinden.
Op 6 april is het concept-“Wetsvoorstel wijziging Awb n.a.v. HvJ EU Varkens in Nood” voor internetconsultatie gepubliceerd. In dit conceptwetsvoorstel wordt voorgesteld om in de Awb een beroepsrecht op te nemen voor niet-belanghebbenden die een zienswijze over een Aarhus-ontwerpbesluit hebben ingediend. Daarnaast wordt de toevoeging van een tweede lid aan artikel 6:13 Awb voorgesteld dat regelt dat belanghebbenden in Aarhus-zaken niet langer verplicht zijn om deel te nemen aan de zienswijzenprocedure om hun recht op toegang tot de bestuursrechter te waarborgen. Ook wordt voorzien in een nieuwe bijlage 4 bij de Awb, “de Regeling beroep aanzienlijke milieueffecten”. Deze regeling bevat de door de regering aangewezen Aarhus- besluiten. Het wetsvoorstel ligt tot en met 15 mei aanstaande voor ter consultatie.
