De reductie van de uitstoot van broeikasgassen is in toenemende mate een gezamenlijke uitdaging voor de Nederlandse maatschappij geworden.
In het arrest van 20 december 2019 (Staat/Urgenda) oordeelde de Hoge Raad dat het hof heeft mogen beslissen dat de Staat verplicht is de reductie met 25 procent voor eind 2020 te behalen, wegens het risico van een gevaarlijke klimaatverandering die ook de ingezetenen van Nederland ernstig kan treffen in hun recht op leven en welzijn.
Welke bijdrage kunnen decentrale overheden hieraan leveren?
In deze bijdrage wordt ingegaan op artikel 13 Woningwet als mogelijke publiekrechtelijke grondslag voor gemeentes om eigenaren van bestaande gebouwen of bouwwerken te verplichten om daaraan verduurzamingsvoorzieningen te treffen teneinde de uitstoot van broeikasgassen te reduceren.
Uit onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) blijkt immers dat de verwarming van bestaande gebouwen verantwoordelijk is voor een aanzienlijke 13% van de totale hoeveelheid in Nederland uitgestoten broeikasgassen in 2020. Deze uitstoot kan beperkt worden door toereikende woningisolering, zo blijkt uit onderzoek uit 2021 verricht door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.
Artikel 13 Woningwet
Artikel 13 Woningwet voorziet in een bevoegdheid voor het college van burgermeesters en wethouders (hierna: ‘het college’) om de eigenaar van een bestaand gebouw of een bouwwerk, dan wel een ander die ook bevoegd is tot het treffen van voorzieningen daaraan, te verplichten om bepaalde verduurzamingsvoorzieningen te treffen. Het college stelt dan een bepaalde termijn waarbinnen de voorzieningen moeten plaatsvinden. De bevoegdheid kan worden ingezet in twee soorten situaties:
Sub a van artikel 13 Woningwet
Wanneer de voorzieningen onderdeel zijn van een onderhoudsplan voor een gebouw als bedoeld in artikel 12d lid 1 Woningwet en niet binnen de daarvoor in het onderhoudsplan gestelde termijn zijn uitgevoerd. Dit betreft een gebouw dat in beheer is van een Vereniging van Eigenaren en gelegen is in een gebied waarin de leefbaarheid naar het oordeel van het college onder druk staat.
Sub b van artikel 13 Woningwet
Wanneer het college oordeelt dat de voorzieningen anderszins (in een ander geval dan beschreven in sub a) noodzakelijk zijn.
Via artikel 2 Woningwet zijn in het Bouwbesluit 2012 verschillende kwaliteitsniveaus met betrekking tot de staat (waaronder energiezuinigheid) van een bouwwerk neergelegd. Door de verplichte voorzieningen komt de staat van een gebouw nadien op een hoger kwaliteitsniveau te liggen dan het niveau voor bestaande bouw (Kamerstukken II, 29392, 3, p. 32-33). Het artikel biedt echter geen grondslag voor het opleggen van een niveau dat hoger ligt dan het niveau voor nieuwbouw, die ‘bijna energieneutraal’ moet zijn volgens artikel 5.1 Bouwbesluit 2012.
De aanleg van zonnepanelen of warmtepompen valt bijvoorbeeld niet onder de op te leggen voorzieningen. Onder meer isolatie die aan hoofdstuk 5 van het Bouwbesluit 2012 voldoet, valt hier weer wel onder. De eigenaar dient de kosten van de verduurzaming, behoudens mogelijke subsidies, zelf te dragen (Hoops, Exterkate & Hasnaoui, Gst. 2020/54).
Deugdelijk motivering en rechtsbescherming
Een drempel voor gemeentes om via artikel 13 woningwet effectief bij te dragen aan de reductie van broeikasgassen kan zijn dat het college per gebouw of bouwwerk een afzonderlijk besluit moet nemen. Het college moet deugdelijk motiveren waarom in een specifiek geval verduurzamingsvoorzieningen noodzakelijk zijn (Kamerstukken II 2003/04, 29392, nr. 3, p. 6.).
Een enkele verwijzing naar een beleidsplan lijkt daarvoor onvoldoende. Steeds moet worden gemotiveerd waarom een afwijking van de minimumeisen van het Bouwbesluit noodzakelijk is, zo bleek eerder al uit een uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 18 januari 2012:
“Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder de noodzaak van de te treffen voorzieningen concreet, per geval, dient te motiveren. Hierbij mag een complexmatige aanpak wel als uitgangspunt gelden, maar deze aanpak ontslaat verweerder niet van de verplichting om specifiek voor het pand aan de [adres] te motiveren waarom in dit geval energiebesparende maatregelen noodzakelijk zijn. Het enkel verwijzen naar beleid, zoals verweerder in dit geval heeft gedaan, is onvoldoende. Hieruit volgt immers nog niet de concrete noodzaak voor het aanbrengen van glas- en dakisolatie voor het pand aan de [adres].”
Wanneer het college gebruik wil maken van artikel 13 Woningwet staan tegen een op die basis genomen besluit de rechtsbeschermingsmogelijkheden van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) open.
De praktijk
Hoewel de verduurzaming van woningen noodzakelijk is om de uitstoot van broeikasgassen door de bestaande gebouwen in Nederland te reduceren, bleek uit voornoemd onderzoek uit 2020 (Gst. 2020/54) dat slechts 8,47% van de aan het onderzoek deelnemende gemeentes over een tijdsspanne van 7 jaar gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid uit artikel 13 Woningwet. Bovendien blijkt uit dit onderzoek dat slechts 1 van de 65 deelnemende gemeentes artikel 13 Woningwet heeft ingezet voor het doeleinde ‘verduurzaming door energiezuinigheid’.
Slot
De reductie van de uitstoot van broeikasgassen is een toenemend maatschappelijk én beleidsmatig speerpunt, zeker na het arrest van de Hoge Raad van 20 december 2019 (Staat/Urgenda) en het Akkoord van Parijs. Hoewel we dit in de praktijk (nog) niet vaak zien gebeuren kunnen gemeentes, zij het op kleine schaal, ook een bijdrage leveren met een decentrale verduurzamingsaanpak door eigenaren van gebouwen via artikel 13 Woningwet te verplichten om daaraan verduurzamingsvoorzieningen te treffen teneinde de uitstoot van broeikasgassen te reduceren.
