Bij verstrekking van subsidies aan ondernemingen dient naast de toepasselijke (nationale) subsidieregels ook rekening te worden gehouden met de regels van het Europese staatssteunrecht. Voor staatssteun die wordt verstrekt met toepassing van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (Verordening (EU) nr. 651/2014) geldt onder meer het vereiste dat die steun een stimulerend effect heeft. In deze bijdrage wordt dit vereiste verder besproken en wordt het belang ervan voor de subsidiepraktijk geïllustreerd aan de hand van een recente uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Het vereiste van stimulerend effect
Met het vereiste van stimulerend effect in de Algemene Groepsvrijstellingsverordening beoogt de Europese Commissie te waarborgen dat steun die aan ondernemingen wordt toegekend met toepassing van die verordening noodzakelijk is en als prikkel fungeert om vanuit de onderneming verdere activiteiten of projecten te ontwikkelen. Deze verordening dient volgens de Commissie niet te gelden voor activiteiten waartoe de begunstigde onderneming hoe dan ook, zelfs zonder de steun, zelf zou zijn overgaan.
Als hoofdregel bepaalt het tweede lid van artikel 6 van deze verordening daarom:
‘Steun wordt geacht een stimulerend effect te hebben wanneer de begunstigde ervan, voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit aanvangen, bij de betrokken lidstaat een schriftelijke steunaanvraag heeft ingediend.’
Het vereiste van stimulerend effect is ook in diverse nationale en regionale subsidieregelingen expliciet opgenomen in subsidieregels, zoals hierna nog wordt geïllustreerd aan de hand van een recente uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
De taak van subsidieverstrekkers m.b.t. het vereiste van stimulerend effect
Subsidies die worden verstrekt met toepassing van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening worden niet voorafgaand aangemeld bij en beoordeeld door de Europese Commissie. Of aan de in die verordening gestelde voorwaarden wordt voldaan, is dus in eerste instantie aan de steunverlenende overheid.
Voor wat betreft het vereiste van stimulerend effect, kon uit het Eesti Pagar arrest van het Hof van Justitie uit 2019 al worden afgeleid dat de taak van de steuverlenende overheden zich er dan toe beperkt na te gaan of de bij hen ingediende steunaanvragen voldoen aan de in artikel 6 van de verordening gestelde voorwaarden waaronder steun kan worden geacht een stimulerend effect te hebben. Het is in het kader van deze verordening niet de taak van steunverlenende overheden om na te gaan of de steun in kwestie daadwerkelijk een stimulerend effect heeft. Zie hierover ook ons eerdere blog.
Uit het Eesti Pagar arrest bleek ook dat steunverleners die na verlening van staatssteun op basis van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening vaststellen dat niet voldaan is aan alle vrijstellingsvoorwaarden, waaronder het vereiste van stimulerend effect, hieruit op eigen initiatief alle consequenties moeten trekken. Die consequenties zien met name op de geldigheid van uitvoeringshandelingen en terugvordering van de verleende steun. In dat geval is namelijk sprake geweest van onrechtmatige steunverlening vanwege schending van de opschortingsverplichting (standstill) van artikel 108 lid 3 laatste volzin van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De autoriteit die op eigen initiatief steun terugvordert, is daarbij verplicht de begunstigde te gelasten rente te betalen.
In een recent arrest van 7 april 2022 bevestigde het Hof van Justitie in meer algemene zin dat een nationale autoriteit die vaststelt dat steun in strijd met artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU is toegekend, de onrechtmatig toegekende steun op eigen initiatief dient terug te vorderen.
Toepassing van het vereiste van stimulerend effect in de subsidiepraktijk
De afgelopen jaren heeft de toepassing van het vereiste van stimulerend effect, vaak via de band van toepasselijke nationale of regionale subsidieregels, meermaals aanleiding gegeven tot procedures in rechte, wat heeft geleid tot een aantal interessante uitspraken. Een recent voorbeeld is zoals gezegd een uitspraak van 1 maart jl. van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna verder: het CBb).
Deze zaak voor het CBb gaat over de (in bezwaar gehandhaafde) afwijzing door de minister voor Klimaat en Energie van vier subsidieaanvragen om Investeringssubsidie duurzame energie (ISDE). De subsidieaanvragen waren ingediend voor in totaal drie warmtepompen en een pelletkachel, voor drie appartementen in een pand. De aanvrager van de subsidies is eigenaar van het pand en verhuurt de appartementen aan derden. De warmtepompen en pelletkachel waren aangekocht en geïnstalleerd voordat de subsidieaanvragen werden ingediend.
De minister had de aanvragen afgewezen omdat volgens de minister niet voldaan was aan het vereiste van stimulerend effect in het Europese steunkader. Het CBb oordeelde dat die afwijzing terecht was. Daarbij werd het volgende van belang geacht.
In verband met het vereiste van stimulerend effect bij staatssteun bepaalt het in dit geval toepasselijke Kaderbesluit nationale EZ-subsidies in art. 10, lid 2, dat kosten gemaakt voor indiening van de aanvraag door de subsidieontvanger niet voor subsidie in aanmerking komen. Ook bepaalt art. 22 van het Kaderbesluit dat de minister afwijzend beslist op een aanvraag om subsidie indien niet voldaan wordt aan de eisen inzake het stimulerend effect, bedoeld in het toepasselijke Europese steunkader. Op het bepaalde in art. 10, lid 2 van het Kaderbesluit is in art. 4.5.3, lid 2, van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies een uitzondering gemaakt voor aanvragen van natuurlijke personen ten behoeve van de installatie bestemd voor de eigen woning, omdat de staatssteunregels niet van toepassing zijn op natuurlijke personen.
Appellant in deze zaak voerde aan dat hij in de veronderstelling verkeerde dat hij een particuliere aanvrager was en dat de aanvragen daarom na voltooiing van de werkzaamheden waren ingediend. Volgens het CBb was echter zeker dat appellant ten tijde van de aanvragen niet meer in het pand woonde en was duidelijk geworden dat het plaatsen van de warmtepompen en pelletkachel mede ten doel had de appartementen voor verhuur gereed te maken. Volgens het CBb waren de installaties dus niet bestemd voor de eigen woning, met als gevolg dat de voornoemde uitzondering van art. 4.5.3, lid 2, van de toepasselijke subsidieregeling niet aan de orde was. Het CBb overweegt dat de aanvrager, ook al is hij een kleine verhuurder, door het verhuren van de appartementen deelneemt aan het economisch verkeer en dus een economische activiteit uitoefent.
Omdat dus sprake was van zakelijke aanvragen en niet was voldaan aan de eisen van het stimulerend effect was de minister in dit geval op grond van de toepasselijke subsidieregels en onderliggend het Europese steunkader gehouden de aanvragen af te wijzen.
Ter onderbouwing van zijn beroep had appellant, zo blijkt uit de uitspraak, onder meer nog gesteld dat uit het aanvraagformulier zou blijken dat hij aan alle voorwaarden voldeed. Het CBb overweegt dat de voorwaarden om aanspraak te maken op subsidie blijken uit de relevante wet- en regelgeving. Appellant kan volgens het CBb daarom geen rechten ontlenen aan de informatie op het aanvraagformulier.
Conclusie
Overheden die staatssteun verlenen met toepassing van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening zullen moeten nagaan of de bij hen ingediende steunaanvragen voldoen aan de in artikel 6 van de verordening gestelde voorwaarden waaronder steun kan worden geacht een stimulerend effect te hebben. Als die staatssteun in de vorm van subsidieverstrekking plaatsvindt kan ook uit de toepasselijke subsidieregels blijken dat rekening moet worden gehouden met dit vereiste. Voor overheden die zulke staatssteun (gaan) verlenen is het van belang de toepasselijke regels van het Europese en nationale recht juist toe te passen en zo nodig te handhaven. Aanvragers van subsidies zullen zich ook rekenschap moeten geven van de relevante wet- en regelgeving. Om in dit soort gevallen rechtmatig voor steunverlening in aanmerking te kunnen komen, zullen zij erop moeten letten dat de subsidie wordt aangevraagd, voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit aanvangen.
