Aan de Tweede Kamer is op 9 juni 2022 een voorstel aangeboden: “Regels ter bevordering van goed verhuurderschap en het voorkomen en tegengaan van ongewenste verhuurpraktijken (Wet goed verhuurderschap)”. Op basis van dit wetsvoorstel wordt een landelijke norm voor goed verhuurderschap geïntroduceerd en krijgen gemeenten bevoegdheden om ongewenste vormen van verhuurderschap te voorkomen en tegen te gaan. De Afdeling Advisering van de Raad van State heeft zich op 8 juni 2022 kritisch uitgelaten over dit voorstel en daarop heeft de Minister gereageerd. Vóórdat we ingaan op de verschillen van inzicht tussen de Raad van State en de Minister, schetsen we hierna eerst de aanleiding en achtergrond van de problematiek. Ook gaan we in op de inhoud van het wetsvoorstel.
Aanleiding en achtergrond problematiek
In de Memorie van Toelichting is de volgende schets van de aanleiding en achtergrond gegeven.
Verhuurders dienen zich op een maatschappelijk verantwoorde wijze te gedragen bij het aanbieden en verhuren van woon- of verblijfsruimte. In ruil voor een naar maatschappelijke begrippen passende huurprijs behoren zij het woongenot van hun huurders te garanderen en ervoor in te staan dat de verhuurde woon- of verblijfsruimte geen bedreiging vormt voor de veiligheid of gezondheid van de huurder. Daarbij past het niet dat excessieve huren worden gevraagd of huurders te maken krijgen met intimidatie. Evenmin is het aanvaardbaar dat panden illegaal worden verhuurd of slecht worden onderhouden waardoor de veiligheid en gezondheid van huurders in het geding is of de leefbaarheid in de woonomgeving wordt aangetast. Voorts moeten woningzoekenden en huurders ongeacht hun godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, hetero- of homoseksuele gerichtheid, burgerlijke staat of een handicap of chronische ziekte gelijk behandeld worden.
Gezien de algehele schaarste op de woningmarkt is de positie van huurder verzwakt, waardoor het regelmatig voorkomt dat misstanden zich voordoen en de huurder hiertegen niet in het verweer kan of durft te komen.
Het wetsvoorstel samengevat
Het wetsvoorstel ziet op de bescherming van woningzoekenden en huurders, waaronder ook arbeidsmigranten. Daartoe richt het voorstel zich tot verhuurders van reguliere woonruimte, verhuurders van verblijfsruimte voor arbeidsmigranten en verhuurbemiddelaars. Het voorstel beoogt te voorzien in centrale normering van goed verhuurderschap, maar geeft gemeenten de ruimte om de in dit voorstel ontwikkelde instrumenten via een gemeentelijke verordening in te zetten.
Algemene regels goed verhuurderschap
Er komt een landelijke basisnorm voor goed verhuurderschap in de vorm van algemene regels. Deze norm ziet op het gedrag dat van goede verhuurders en verhuurbemiddelaars verwacht mag worden in relatie tot woningzoekenden en huurders. De algemene regels zijn van toepassing op het gehele verhuurproces en op zowel de reguliere verhuur van woonruimte als de verhuur van verblijfsruimte aan arbeidsmigranten. Deze regels zien toe op het voorkomen en tegengaan van discriminatie en intimidatie, de plicht om de huurovereenkomst op schrift te stellen en de plicht om de huurder over enkele zaken te informeren, bijvoorbeeld over de rechten en plichten van de huurder aangaande het gehuurde. Daarnaast is voor verhuurbemiddelaars een verbod opgenomen op het vragen van dubbele bemiddelingskosten.
Vergunning voor de reguliere verhuur van woonruimte
In aanvulling op de algemene regels kunnen gemeenten een verhuurvergunning instellen. Woningcorporaties zijn uitgezonderd; zij hebben geen verhuurvergunning nodig. Het blijkt dat verhuurders in bepaalde gebieden misbruik maken van de sociaaleconomische kwetsbare positie van huurders. Dit uit zich in zaken als excessieve huurprijzen, achterstallig onderhoud, overbewoning, verloedering, discriminatie en intimidatie. Met dit wetsvoorstel krijgen gemeenten de bevoegdheid om in deze toch al kwetsbare wijken extra eisen te stellen aan verhuurders in relatie tot het onderhoud en, in het geval van gereguleerde huurwoningen, de maximale huurprijs van een woning.
Handhaving en meldpunt
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het toezicht en het handhaven van de algemene regels en de verhuurvergunning. Hiervoor krijgen zij het bestuursrechtelijke instrumentarium van waarschuwing, bestuursdwang, bestuurlijke boete en als ultimum remedium de beheerovername tot hun beschikking. Dit kan via een escalatieladder worden ingezet. Ook moeten gemeenten een meldpunt instellen waar anoniem en kosteloos meldingen kunnen worden gedaan van ongewenst verhuurgedrag.
Wat vindt de Raad van State?
In het algemeen vindt de Afdeling de onderbouwing van het wetsvoorstel te mager. De minister motiveert het wetsvoorstel met een probleemschets van de huurmarkt. De Afdeling beaamt problemen met malafide huurders.
Noodzaak, effectiviteit en proportionaliteit
De Afdeling advisering volgt de regering in de redenering dat de gespannen huurmarkt problemen kent en dat bepaalde verhuurders daarvan misbruik maken. Maar dit betekent niet dat bij de onderbouwing van het wetsvoorstel en de daarin voorgestelde (deels ingrijpende) maatregelen met een probleemschets kan worden volstaan. Een adequate probleemanalyse, waarin duidelijk wordt beschreven welke problemen, in welke mate, voor welke groepen en in welke gebieden spelen is van belang om inzicht te krijgen in de aard en omvang van de problematiek. Deze analyse is immers van belang om een adequate reactie hierop te formuleren, al dan niet via regelgeving.
De Afdeling advisering merkt op dat het wetsvoorstel rechten en vrijheden zoals het eigendomsrecht, privacy en vrij verkeer van diensten beperken. Juist omdat het wetsvoorstel deze rechten en vrijheden raakt is een adequate probleemanalyse van belang. Deze analyse is essentieel om vervolgens de noodzaak, effectiviteit en proportionaliteit van het wetsvoorstel aan te tonen en daarmee mogelijke inbreuken op voornoemde rechten en vrijheden te rechtvaardigen.
In het licht hiervan adviseert zij om de noodzaak, effectiviteit en proportionaliteit van het wetsvoorstel beter te onderbouwen, met daarbij brede aandacht voor onderzochte alternatieven. Ook zou nog gekeken moeten worden naar de verhouding met vooral het huurrecht en de daarin al bestaande handhavingsmogelijkheden.
Primaat van de wetgever
In het wetsvoorstel is ervoor gekozen om het begrip ‘goed verhuurderschap’ te regelen in een algemene maatregel van bestuur. Maar gelet op de titel van het wetsvoorstel en de toelichting blijkt dit begrip van grote betekenis voor dit wetsvoorstel. Zo worden diverse (sanctie)mogelijkheden gekoppeld aan dit begrip. Uit de toelichting op het wetsvoorstel blijkt bovendien dat de wetgever al een concreet beeld heeft over hoe dit begrip moet worden ingevuld. In dat licht kan de Afdeling advisering de keuze om het begrip ‘goed verhuurderschap’ volledig in een algemene maatregel van bestuur uit te werken niet volgen. Zowel het primaat van de wetgever als de rechtszekerheid brengen mee dat ten minste de hoofdlijnen van dit begrip in het wetsvoorstel een plaats moeten krijgen.
Aandacht voor grote rol gemeenten
De Afdeling advisering merkt op dat er grote rol voor gemeenten is weggelegd in dit wetsvoorstel. De meeste instrumenten van het wetsvoorstel gelden namelijk pas als een gemeente tot invoering daarvan besluit. De Afdeling advisering wijst erop dat de toelichting slechts beperkt stilstaat bij de consequenties van deze keuze. Zo wordt met het voorstel de aanpak van diverse problemen op de huurmarkt tot verantwoordelijkheid van gemeenten gemaakt, maar worden zij vrijgelaten om de problematiek al dan niet aan te pakken en in grote mate in de wijze waarop zij dat dan doen. Hierdoor loopt men het risico dat een versnipperd landschap van regelingen ontstaat, met kans op waterbedeffecten. Daarbij is het aan huurders niet eenvoudig uit te leggen dat deze in de ene gemeente minder huurbescherming geniet dan in de andere gemeenten. Verder ontbreekt een degelijke financiële onderbouwing van de uitvoeringslasten.
Overige opmerkingen
Het advies besluit met enkele opmerkingen over specifieke instrumenten in het voorstel, zoals het verplichte meldpunt, en de verhouding tot hoger recht. In het bijzonder adviseert de Afdeling de mogelijkheid van gemeenten om in bepaalde gevallen het beheer van een woning over te nemen nog eens goed tegen het licht te houden en van bepaalde waarborgen, zoals een rechterlijke toetsing, te voorzien. Het gaat immers om een instrument dat diep ingrijpt in de rechten van betrokkenen, waaronder de verhuurder.
De reactie van de Minister
Uit de reactie van de Minister op het advies van de Raad van State (Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 130, nr. 4) valt af te leiden dat er slechts een beperkt aantal echte wijzigingen op het voorstel zijn aangebracht.
De belangrijkste wijziging is dat de regels inzake goed verhuurderschap in de wet worden opgenomen, waarmee de grondslag voor een algemene maatregel van bestuur op dit punt komen te vervallen. Daarmee komt de Minister tegemoet aan het advies van de Raad van State.
Voor het overige heeft de Minister op bepaalde onderdelen uitsluitend een nadere onderbouwing of toelichting gegeven.
De Minister heeft bijvoorbeeld in paragraaf 4.1.4 van de memorie van toelichting een nadere onderbouwing gegeven van het nut en de effectiviteit van het meldpunt. Hierbij is onder meer beargumenteerd dat het verschil met bestaande meldpunten is dat gemeenten op grond van dit wetsvoorstel naar aanleiding van een melding bij het meldpunt ook daadwerkelijk de bevoegdheid hebben om zelf tot handhaving over te gaan. Hierbij geldt dat het succes van de handhaving in de praktijk mede afhankelijk is van een goed werkend meldpunt waar meldingen binnenkomen op basis waarvan gemeenten kunnen gaan handhaven. Daarnaast zorgt het meldpunt, volgens de Minister, niet alleen voor ontvangst en (waar mogelijk) afhandeling van meldingen, maar ook voor een betere informatieverstrekking, zodat een melder niet eindeloos zelf op zoek hoeft te gaan naar het juiste “loket” en mogelijk voor een dichte deur komt te staan.
Met betrekking tot de inbeheername, meent de Minister dat er voldoende waarborgen zijn, omdat de inbeheername slechts onder bepaalde voorwaarden en aan het eind van de bestuursrechtelijke handhavingsladder kan worden ingezet. De Minister vindt het niet nodig om een besluit tot inbeheername vooraf door een rechter te laten toetsen.
Hoe nu verder?
Het wetsvoorstel is aan de Tweede Kamer aangeboden, waarna het ook nog door de Eerste Kamer beoordeeld wordt. Dit proces kan nog geruime tijd in beslag nemen, zodat er vooralsnog geen wettelijke verankering is van het goed verhuurderschap zoals met dit wetsvoorstel is beoogd. Tot die tijd moeten gemeenten het doen met onder meer het stellen van regels in de Algemene Plaatselijke Verordening op grond van artikel 149 van de Gemeentewet. Zo heeft de gemeente Rotterdam regels gesteld omtrent het tegengaan van misstanden op de particuliere verhuurmarkt en malafide verhuurderspraktijken, onder meer door middel van het verplicht stellen van een verhuurdervergunning voor bepaalde woningen.
