Een overheid moet zich (overheids)waardig gedragen, ook in het privaatrechtelijke verkeer. De redelijkheid en billijkheid wordt voor overheden daarom ingekleurd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals de Hoge Raad in 1987 heeft bevestigd in het arrest Amsterdam/Ikon. Deze inkleuring van de redelijkheid en billijkheid via de artikelen 3:12 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), 3:14 BW en 3:1 lid 2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) betekent feitelijk dat voor overheden andere eisen gelden in het kader van de redelijkheid en billijkheid dan voor een particulier.
Derogerende werking van de redelijkheid en billijkheid
Zo kunnen via de derogerende werking van de redelijkheid en billijkheid (artikel 6:248 lid 1 BW) contractuele bedingen buiten toepassing worden gelaten op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zie ook: Kinderdagverblijf Snoopy).
Een mogelijk gevolg kan zijn dat een overheid niet gehouden is een beding in een overeenkomst onder bepaalde omstandigheden na te komen. Een mooi voorbeeld daarvan komt uit het bekende arrest Negende van Oma: de gemeente was verplicht tot het plaatsen van een kunstwerk. Het kunstwerk bestond uit de tekst ‘DE NEGENDE VAN OMA’ in neonletters en zou geplaatst worden op een flatgebouw dat bewoond werd door bejaarden. Op grond van de redelijkheid en billijkheid (artikel 3:12 BW) mocht de gemeente de medewerking voor het plaatsen van het kunstwerk weigeren. Het derdenbelang van de bewoners, die zouden worden gestigmatiseerd door plaatsing van het kunstwerk, woog zwaarder dan het belang dat de kunstenaar had bij nakoming van de overeenkomst door de gemeente.
De derogerende werking kan ook de andere kant op werken: een particulier kan zich verweren tegen een overheid als die een beroep doet op een contractuele bepaling. Een sprekend voorbeeld is het arrest Körfer/Heerlen. De Gemeente Heerlen vorderde betaling van achterstallige huur. Körfer deed een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Dit werd door de rechtbank en in hoger beroep niet gehonoreerd, maar de Hoge Raad oordeelde dat de gemeente haar recht op betaling niet kon doen gelden wegens de doorwerking van dit algemene beginsel van behoorlijk bestuur. Overigens kon deze overwinning Körfer niet baten; het Gerechtshof 's-Hertogenbosch oordeelde na cassatie dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel moest worden verworpen en de zaak liep voor de gemeente toch nog goed af.
Recent voorbeeld
In een recent kort geding bleek nog eens hoezeer de handen van een overheid gebonden kunnen worden door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De gemeente had ten behoeve van een zwembad een exploitatieovereenkomst gesloten. De exploitant op zijn beurt sloot in een gebruikersovereenkomst uit dat een zwemvereniging zwemles mocht geven.
Uiteraard gaf de zwemvereniging toch zwemles. De exploitant weigerde daarop om de overeenkomst met de zwemvereniging te verlengen. De gemeente meende echter dat de exploitant op grond van de exploitatieovereenkomst de zwemvereniging wél moest toelaten. De gemeente deed na een ingebrekestelling een beroep op het boetebeding en verrekende de boete met de exploitatiebijdrage.
De exploitant vorderde vervolgens in kort geding betaling van de exploitatiebijdrage. De voorzieningenrechter wees deze vordering toe en overwoog dat de uitleg van de exploitatieovereenkomst onvoldoende zeker was, zodat niet buiten kijf staat dat de gemeente zich mag beroepen op een opschortings- en verrekeningsbevoegdheid.
De voorzieningenrechter oordeelde dat de gemeente de exploitatiebijdrage moest blijven betalen totdat in de bodemprocedure het geschil over de uitleg van de exploitatiebijdrage was beslecht. Daartoe was bepalend dat de exploitant had gesteld dat het niet betalen van de bijdrage tot haar faillissement zou leiden. De maatschappelijke belangen die daardoor in het gedrang kunnen komen had de gemeente moeten meewegen:
“Het staken van de exploitatie van het zwembad zou immers betekenen dat geen enkele vereniging, waaronder ZVL, en ook geen enkele inwoner van de gemeente meer gebruik zou kunnen maken van het zwembad. Dat zijn belangen waarmee in het kader van een belangenafweging ook rekening moet worden gehouden en overigens tevens belangen die de gemeente ook zelf zou behoren te behartigen. Weliswaar loopt de gemeente enig restitutierisico in het geval zij in een bodemprocedure in het gelijk zou worden gesteld, maar dat restitutierisico weegt niet op tegen de zwaarwegende belangen van een voorlopige zekerstelling van de exploitatie van het zwembad.”
Deze recente uitspraak van de voorzieningenrechter is in lijn met de jurisprudentie over de doorwerking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het toont nog maar eens hoe de handen van de overheid gebonden kunnen zijn, hoewel een en ander uiteraard afhankelijk is van de omstandigheden van het geval.
Onvoorziene omstandigheden
De algemene beginselen van bestuur werken niet alleen door via de derogerende werking van de redelijkheid en billijkheid, maar ook via de onvoorziene omstandigheden (artikel 6:258 BW). Een rechter toetst een beroep door een overheid op een onvoorziene omstandigheid namelijk op een andere manier dan bij overeenkomsten met alleen private partijen. In het standaardarrest GCN/Nieuwegein overwoog de Hoge Raad dat er voldoende rechtvaardiging moet bestaan om een verplichting uit een overeenkomst niet na te komen. Dan weegt bijvoorbeeld de aard van de overheidstaak op de uitoefening waarvan het overheidslichaam zich beroept door in de vraag of er sprake is van een omstandigheid als bedoeld in artikel 6:258 BW.
In 2017 heeft de Hoge Raad in het kader van een samenwerkingsovereenkomst overwogen dat een gemeente zich niet zomaar op een beleidswijziging kon beroepen. Hoewel na het sluiten van een overeenkomst inzichten kunnen ontstaan die nopen tot een beleidswijziging, wil dat niet zeggen dat de beleidswijziging voldoende rechtvaardiging oplevert om de overeenkomst niet na te komen. In dit arrest beriep de gemeente Bronckhorst zich op een beleidswijziging in verband met bevolkingskrimp. Het gerechtshof oordeelde volgens de Hoge Raad terecht dat de bevolkingskrimp bij de gemeente bekend was bij het aangaan van de overeenkomst. De gemeente had de wederpartij hierover niet geïnformeerd. De conclusie was dat de gemeente onvoldoende rekening had gehouden met de belangen van de wederpartij. Daartoe was de gemeente wel gehouden op grond van in dit geval het zorgvuldigheidsbeginsel. Mede daarom kon de gemeente zich niet op artikel 6:258 BW beroepen.
In dit kader ontkomen wij er niet aan om ook de link te leggen naar de recente uitbraak van het coronavirus. De wetenschap dat het coronavirus heerst ten tijde van het aangaan van een overeenkomst kan voor een overheid tot gevolg hebben dat een beroep op een onvoorziene omstandigheid niet slaagt. Dat geldt al voor een gewone contractuele partij zoals wij betoogden in een recente blog, maar zeker ook voor een overheid in het kader van de doorwerking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Belang voor de praktijk
De doorwerking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kan verstrekkende gevolgen hebben voor het inzetten van de bevoegdheden ter behartiging van op zich gerechtvaardigde belangen. Ook de vraag of een overheid een beroep op onvoorziene omstandigheden toekomt wordt beïnvloed door de werking van deze beginselen.
Gerelateerde blogs:
Het corona-virus en de contractuele gevolgen daarvan. Ondernemer, check uw contracten!
Het coronavirus en de betaling van de huur door de ondernemer
