Het sprookje van de ladder…
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) laat zich niets op de mouw spelden. Dat bleek recentelijk ook weer uit de uitspraak van 14 oktober jl. inzake de voorgenomen uitbreiding van de Efteling. De uitspraak is om meerdere redenen interessant om kennis van te nemen. Zo blijkt uit deze uitspraak hoe belangrijk het is om planregels waaronder voorwaardelijke verplichtingen zeer nauwgezet te formuleren. Dit, met het oog op de rechtszekerheid. In deze bijdrage zoomen we in op een andere geslaagde beroepsgrond. Deze betreft het beroemde ladderen op grond van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening.
Hoe werkt het ladderen ook alweer?
Op grond van artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) dient de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, te voldoen aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld
In de Eftelingkwestie kwam dit aan de orde bij de vraag waarom de uitbreiding van de Efteling nodig is met daarbij de vraag waarom die uitbreiding buiten de grenzen van het attractiepark gerealiseerd moest worden; waarom kon het niet binnen de grenzen van het park? Er was immers ruimte genoeg.
Toetsingskader
De Afdeling verwijst in het kader van de beoordeling van deze beroepsgrond allereerst naar de overzichtsuitspraak van 28 juni 2017 en stelt dat in het geval in een bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt, de toelichting een beschrijving dient te bevatten van de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling. Indien het bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, dient de toelichting, aanvullend op de beschrijving van de behoefte en het resultaat van het nodige overleg, een motivering te bevatten waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien. Dit betekent dat bij een ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied een nadrukkelijke motivering nodig is waarom niet in het bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling wordt voorzien. Daarbij kunnen de beschikbaarheid en geschiktheid van de ontwikkelingsmogelijkheden in bestaand stedelijk gebied een rol spelen.
In de procedure stond overigens al wel vast dat het attractiepark en de verblijfsaccommodaties van de Efteling kwalificeren als bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Bro. Tevens stond vast dat de gronden waar het plan uitbreiding van het attractiepark en nieuwe verblijfsaccommodaties mogelijk maakt, niet als zodanig kunnen worden aangemerkt.
Appelanten betoogden dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld, omdat de raad onvoldoende had aangetoond dat er behoefte bestaat aan de in het plan voorziene ontwikkelingen. Zij stelden dat een deugdelijke, cijfermatige onderbouwing van de actuele behoefte aan uitbreiding van de dag- en verblijfsrecreatieve voorzieningen ontbrak. En, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2014, stelden zij ook dat in de plantoelichting ten onrechte enkel was volstaan met een uiteenzetting van de beleidsambities om het aanbod aan de desbetreffende voorzieningen uit te breiden en daarnaast dat het rapport "Laddertoets uitbreiding Efteling" van Stec niet als zodanig kon worden aangemerkt.
De appellanten vingen echter bot met deze beroepsgrond, zoals volgt uit de rov. 32 en verder van de uitspraak. De Afdeling toetst aan de hand van de verstrekte rapporten en geeft aan dat er behoefte bestaat aan de in het plan voorziene uitbreiding van het attractiepark en de nieuwe verblijfsaccommodaties en dat er geen onaanvaardbare leegstand zal ontstaan. De Afdeling is verder van oordeel dat de raad voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat er behoefte bestaat aan de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt en dat dit niet leidt tot een vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare structurele leegstand.
Dan de aanvullende motivering: waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied?
Dit was de tweede pijl op de boog van appellanten. Zij stelden dat de raad niet deugdelijk had gemotiveerd waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de gestelde behoefte kan worden voorzien. Zij voerden daartoe aan dat enig onderzoek naar de mogelijkheden hiervoor en een motivering op dit punt, ontbraken. De omstandigheid dat 89 procent van het bestaande attractiepark niet bebouwd is, geeft aanleiding aan te nemen dat de gestelde behoefte tevens door benutting van deze gronden kan plaatsvinden, aldus appelanten.
De raad had zich verweerd met de stelling dat de voorziene uitbreiding niet binnen het huidige attractiepark mogelijk was en erop gewezen dat hij wilde vasthouden aan een maximaal bebouwingspercentage van 11 procent voor het attractiepark. Dit lage bebouwingspercentage was niet alleen de wens van de Efteling, maar is ook neergelegd in gemeentelijk beleid. De raad had voorts naar voren gebracht dat de gewenste uitbreiding in ruimtelijk opzicht direct aansluitend aan het huidige attractiepark moet plaatsvinden, omdat splitsing van de locatie van de Efteling om logistieke redenen onwenselijk is. Dit betekende volgens de raad dat het onontkoombaar was dat het plan buiten het bestaand stedelijk gebied voorziet in de gewenste ontwikkelingen.
De Afdeling overweegt op dit punt als volgt:
32.6. …...Gelet op de omstandigheid dat de Efteling een bestaand attractiepark is dat van oudsher op deze locatie is gevestigd, en mede gezien de bezwaren tegen splitsing van de Efteling over twee locaties, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet elders op een andere locatie binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien in de behoefte aan nieuwe dag- en verblijfsrecreatieve voorzieningen.
Tot zover ging de Afdeling dus wel mee met de raad. Maar dan gaat het toch mis voor de raad en de Efteling als de Afdeling het volgende vaststelt:
“Gegeven het feit dat in de huidige situatie ten minste 89 procent van het attractiepark van de Efteling niet is bebouwd, mist de Afdeling evenwel een nadrukkelijke motivering van de raad waarom niet in dit bestaand stedelijk gebied zou kunnen worden voorzien in de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling. Noch uit de toelichting bij het plan, noch anderszins blijkt dat de raad heeft bezien of binnen het bestaande attractiepark gronden beschikbaar en geschikt zijn, om daar in de behoefte aan nieuwe attracties en verblijfsaccommodaties te voorzien. Enkel de wens van de Efteling en het gemeentelijk beleidsuitgangspunt om ten hoogste 11 procent van het attractiepark te bebouwen, is onvoldoende om deze beoordeling achterwege te laten. De Afdeling mist een vanuit zorgvuldig ruimtegebruik vereiste afweging tussen het al dan niet verhogen van de bebouwingsconcentratie in het attractiepark, en het al dan niet behouden van (landbouw)gronden buiten bestaand stedelijk gebied.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat onvoldoende is gemotiveerd waarom niet in het bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkelingen kan worden voorzien.
Het betoog slaagt.”
De Afdeling laat zich hier dus niets op de mouw spelden; enkel de wens van de Efteling en het gemeentelijk beleid is een te magere onderbouwing voor het argument waarom een uitbreiding niet binnen het bestaande stedelijk gebied kan plaatsvinden. Het maakt duidelijk dat over de invulling van deze toets dus bepaald niet te lichtvaardig moet worden gedacht!
Het betreft een tussenuitspraak en er moeten nog andere gebreken worden hersteld dus hoe het sprookje afloopt is nog niet te zeggen…
