Met ingang van 1 juli 2015 is de Woningwet ingrijpend herzien met als gevolg dat woningcorporaties voor 1 januari 2018 een scheiding hebben moeten aanbrengen tussen het bezit dat verbonden is met diensten van algemeen economisch belang (DAEB) en het bezit dat verbonden is met overige activiteiten (niet-DAEB).
Op 30 juni 2021 heeft de Raad van State een uitspraak gedaan in een hoger beroep van woningcorporatie Habion tegen een uitspraak van de Rechtbank Den Haag in een geschil met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (hierna: de minister). Behalve inhoudelijk interessant, geeft deze uitspraak ook een aardige inkijk in de procedure die doorlopen moet worden om deze scheiding te bewerkstelligen.
DAEB en niet-DAEB
Habion is een toegelaten instelling in de zin van artikel 19 van de Woningwet; zij heeft zich ten doel gesteld uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en haar financiële middelen uitsluiten in het belang van de volkshuisvesting in te zetten.
Zij is daarom op grond van artikel 49 van de Woningwet gehouden in haar administratie een scheiding aan te brengen tussen de activa en passiva die zijn verbonden met de diensten van algemeen economisch belang (DAEB), te weten de kerntaken van woningbouwcorporaties op het gebied van woningbouw en -verhuur in de sociale sector, en de overige activiteiten (niet-DAEB) in de vrije sector.
Van alle toegelaten instellingen zijn slechts enkele een categorale instelling. Een "categorale" instelling richt zich op een specifieke doelgroep binnen de volkshuisvesting. Habion is een categorale instelling die zich uitsluitend richt op de huisvesting van kwetsbare ouderen, vooral in de leeftijdscategorie van 80 jaar en ouder.
Habion verhuurt in de gemeente Pijnacker-Nootdorp in totaal 121 woningen in complex Weidevogelhof. Zij verhuurt deze woningen aan kwetsbare ouderen, vooral in de leeftijdscategorie van 80 jaar en ouder, met een (toekomstige) zorgvraag.
Van deze woningen worden er enkele in de vrije sector verhuurd en wordt veruit het grootste deel (in 2016: 118 van de 121) onder de liberalisatiegrens (in de sociale sector) verhuurd. Dit deel behoort tot de DAEB-tak van Habion.
Habion wil dat 73 van haar 121 woongelegenheden in complex Weidevogelhof die behoren tot de DAEB-tak worden overgeheveld naar haar niet-DAEB-tak. Volgens haar is er steeds meer belangstelling voor de Weidevogelhof, ook van zorgbehoevende ouderen met een middeninkomen die vanwege dat inkomen op grond van de toepasselijke bepalingen niet in aanmerking kunnen komen voor een DAEB-woning. Met de gewenste overheveling wil zij aan deze behoefte tegemoetkomen.
De procedure
De wijze waarop de toegelaten instellingen, zoals Habion, toepassing geven aan het aanbrengen van de scheiding tussen de DAEB-tak en de niet-DAEB-tak, is onderworpen aan de goedkeuring van de minister. De toegelaten instelling stelt echter, voordat zij een verzoek indient bij de minister voor goedkeuring van een voorgenomen administratieve scheiding, onder andere de colleges van de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is in de gelegenheid om hun zienswijze op die scheiding te geven. De minister neemt vervolgens in nauwe samenwerking met de Autoriteit woningcorporaties (hierna: Aw), dat onder zijn ministerie valt, een besluit over de goedkeuring van de scheiding. Hij keurt een voorgenomen administratieve scheiding onder meer niet goed, indien de zienswijze van een college daartoe naar zijn oordeel aanleiding geeft. De minister voert de algemene beleidslijn dat het voorstel van de corporatie in lijn dient te worden gebracht met de negatieve zienswijzen van de gemeenten dan wel huurdersorganisaties.
Beoordelingskader scheiding DAEB/niet-DAEB
De Aw heeft een Beoordelingskader scheiding DAEB/niet-DAEB mei 2016 opgesteld, dat is goedgekeurd door de minister.
De kaders voor het toetsen van de scheidingsvoorstellen zijn vormgegeven langs een aantal basisprincipes, waaronder de verankering van de (portefeuille)strategie en volkshuisvestelijke opgave alsmede de structurele levensvatbaarheid en financierbaarheid van de zelfstandige DAEB-tak en niet-DAEB-tak na scheiding of splitsing.
Als er afwijkende opvattingen zijn bij gemeente(n), de bewonersorganisatie(s) en de huurders van haar andere gebouwen, dan dient de corporatie toe te lichten en schriftelijk te onderbouwen waarom men desondanks persisteert bij het ontwerpvoorstel. Deze schriftelijke toelichting bevat minimaal op welke wijze het proces is vormgegeven om te komen tot een zienswijze. Zowel de contactmomenten als de personen waarmee gesproken is maken hier onderdeel van uit. Tevens dient deze toelichting een inhoudelijke argumentatie te bevatten waarom er niet is meegegaan in de wensen van de partij die de negatieve zienswijze heeft afgegeven. Onderdeel hiervan zijn de afgewogen opties alsmede waarom de zienswijze van de partij geen haalbare optie is.
De Aw voert een toets op de volkshuisvestelijke aspecten in de ontwerpvoorstellen, waaronder de mate van en onderbouwing van overheveling van DAEB-bezit naar niet- DAEB. De voorstellen worden daarnaast inhoudelijk beoordeeld op de volledigheid van indiening, de onderbouwingen, de plausibiliteit van de aangeleverde cijfers en berekeningen en toelichtingen. Bij het ingediende ontwerpvoorstel wordt nagegaan of er overeenstemming is met de zienswijzen van de gemeente(n). Bij afwijkingen gaat de Aw na in hoeverre er inconsistentie bestaat tussen de portefeuillestrategie en de prestatieafspraken en/of het volkshuisvestingsbeleid van de gemeente, voor zover de afspraken al voldoende op de DAEB-scheiding zijn afgestemd. Tevens wordt nagegaan in hoeverre er door de corporatie en gemeente en afstemmings- en overlegproces heeft plaatsgehad. Er wordt ook nagegaan of de afwijking verband houdt met de financiële mogelijkheden van de corporatie.
Terug naar de casus
Op 20 februari 2017 heeft Habion bij de Aw het ontwerpscheidingsvoorstel met zienswijzen ingediend. De Aw heeft bij brief van 22 juni 2017 een voorlopig oordeel gegeven, inhoudende dat dit ontwerp voor een voorstel DAEB/niet-DAEB niet voldoet aan de criteria. De Aw heeft Habion onder meer gevraagd een nieuw scheidingsvoorstel in te dienen waarbij in de gemeenten waar overheveling plaatsvindt een positieve zienswijze beschikbaar dient te zijn dan wel dat de overheveling in lijn met de zienswijze dient te worden gebracht.
Op 20 september 2017 heeft Habion een definitief scheidingsvoorstel ter goedkeuring aangeboden aan de Aw. Dit scheidingsvoorstel ziet onder meer op de gemeente Pijnacker-Nootdorp.
Het scheidingsvoorstel voorziet in de overheveling van onder meer de 73 woningen binnen complex Weidevogelhof van DAEB naar niet-DAEB. Deze 73 woningen zijn beoogd voor het huisvesten van senioren (in de regel 80 jaar en ouder) in de vrije sector.
Besluitvorming
De minister verleent goedkeuring aan het scheidingsverzoek van Habion bij besluit van 29 december 2017.
Tegen dit besluit maakt het college van Pijnacker-Nootdorp bezwaar. Bij besluit van 18 juni 2018 heeft de minister het bezwaar van het college gegrond verklaard en het besluit van 29 december 2017, voor zover dit gaat over de overheveling van 70 woningen van Habion in het complex Weidevogelhof in de gemeente Pijnacker-Nootdorp naar de niet-DAEB-tak, herroepen. Drie woningen zijn bij mutatie reeds geliberaliseerd, die hoeven niet terug te worden geplaatst in de DAEB-tak. Voor het overige is het besluit van 29 december 2017 gehandhaafd. Hieraan is ten grondslag gelegd dat een ander complex voorziet in woningen voor ouderen met een zorgvraag in het middensegment. Hiermee wordt reeds voldoende voorzien in de behoefte.
De minister komt tot voormeld oordeel omdat naar zijn mening in het besluit van 29 december 2017 onvoldoende is gemotiveerd waarom het belang van Habion om te voorzien in bedoelde woonbehoefte zwaarder dient te wegen dan het volkshuisvestelijke belang, de woningschaarste voor de laagste inkomens in de gemeente Pijnacker-Nootdorp te verminderen. Hierbij heeft de minister voorts de gevolgen betrokken die de regio ondervindt van de overheveling van woningen van Stichting Vestia naar de niet-DAEB-tak. De stelling van Habion dat de zorgvraag voor haar leidend is en niet de inkomensvraag, heeft de minister in dit licht onvoldoende geacht.
Bij uitspraak van 13 december 2019 heeft de rechtbank het door Habion daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Hoger beroep
Habion laat het er niet bij zitten en gaat in hoger beroep.
Geen strijd met het evenredigheidsbeginsel
De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat, gelet op het volkshuisvestelijke belang van het college bij behoud van zoveel mogelijk woningen binnen DAEB, niet zonder meer kan worden ingestemd met de door Habion gewenste overheveling van 70 woningen naar de niet-DAEB-tak. Alleen in bijzondere omstandigheden is voorstelbaar dat dit desondanks mogelijk is. Het is aan Habion om aannemelijk te maken dat sprake is van een bijzondere situatie. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat Habion dit niet heeft gedaan.
De rechtbank heeft daarbij terecht betrokken dat er alternatieve huisvestingsmogelijkheden zijn voor ouderen met een middeninkomen. Bovendien is de omstandigheid dat Habion een categorale instelling is niet bijzonder in de zin als hiervoor bedoeld. Uit de Woningwet volgt dat de kerntaak van Habion is de huisvesting van ouderen met een (toekomstige) zorgbehoefte die op basis van hun inkomen zijn aangewezen op een sociale huurwoning. Dat Habion zich als categorale instelling richt op een bepaalde doelgroep, neemt niet weg dat zij, gelet ook op artikel 42, eerste lid, van de Woningwet, moet bijdragen aan de uitvoering van het - bredere - volkshuisvestingsbeleid. Er gelden voor een categorale instelling, tevens een toegelaten instelling, anders dan de bepalingen over de gebieden waar zij werkzaam mag zijn, geen andere regels. Het lokale volkshuisvestelijke belang in de gemeente Pijnacker-Nootdorp, zoals neergelegd in de Uitvoeringsstrategie Wonen 2016-2018, is erop gericht dat zoveel mogelijk sociale huurwoningen worden behouden. Aannemelijk is gemaakt dat de (toekomstige) vraag naar sociale huurwoningen voor ouderen met een zorgbehoefte in de gemeente groot is. Verder heeft de minister voldoende overtuigend toegelicht dat in de gemeente voldoende is voorzien in de vraag naar huurwoningen in het middensegment voor kwetsbare ouderen met een zorgbehoefte die vanwege hun inkomen niet in aanmerking komen voor gereguleerde huur. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister meer gewicht heeft mogen toekennen aan het gemeentelijke volkshuisvestelijke belang. De Wet maatregelen middenhuur maakt dit niet anders. Bij het realiseren van meer middenhuurwoningen is weliswaar een rol weggelegd voor toegelaten instellingen, maar het vervullen van hun kerntaak blijft voorop staan. Er is in dit geval geen ruimte voor Habion om zich meer te richten op middenhuurwoningen. Los van de vraag of een dergelijk aanbod wel kan op grond van de Woningwet, lijkt uit de door Habion aangeboden prestatieafspraken, waarbij 62 van de 70 (na overheveling) niet-DAEB woningen duurzaam worden verhuurd tegen een huurprijs onder de liberalisatiegrens, te volgen dat het door Habion gestelde belang toch niet zo groot is als gesteld. In wat Habion in hoger beroep heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de intrekking van de goedkeuring van de overheveling van de 70 woningen in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Alle betrokken belangen zijn meegewogen. De belangenafweging valt evenwel niet in het voordeel van Habion uit.
Geen onjuiste uitleg Woningwet
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het na mutatie duurzaam verhuren van woningen in de niet-DAEB-tak onder de liberaliseringsgrens niet voldoet aan de voorwaarden voor goedkeuring van de overheveling. Als voorwaarde voor goedkeuring van de overheveling geldt namelijk dat er voldoende woningen in de DAEB-tak blijven voor de uitvoering van de DAEB taak en gelden in de niet-DAEB-tak in beginsel marktconforme financiële kaders. In artikel 47 van de Woningwet, is het uitgangspunt neergelegd dat woningen die duurzaam gereguleerd verhuurd worden in de DAEB-tak moeten worden ondergebracht. Artikel 50 van de Woningwet moet in overeenstemming met dit uitgangspunt zo worden geïnterpreteerd, dat duurzame sociale (gereguleerde) verhuur van woningen niet in de niet-DAEB tak kan worden ondergebracht. Dat het niet uitgesloten is dat een woning in de niet-DAEB-tak wordt verhuurd voor een prijs onder de liberalisatiegrens, zoals Habion onder verwijzing naar passages uit de parlementaire behandeling van de herziene Woningwet heeft toegelicht, doet hier niet aan af, nu dit het uitgangspunt dat woningen in de niet-DAEB-tak geliberaliseerd worden, onverlet laat.
In wat Habion in hoger beroep heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dus geen grond voor het oordeel dat de rechtbank geen juiste toepassing heeft gegeven aan de Woningwet. Bovendien zou de uitleg die Habion voorstaat, niet hebben geleid tot een andere uitkomst van de belangenafweging omdat het college na overheveling van de woningen naar de niet-DAEB-tak minder tot geen mogelijkheden heeft om hier invloed op uit te oefenen. De rechtbank heeft in dat kader derhalve terecht overwogen dat de minister het standpunt heeft mogen innemen dat deze handelwijze onvoldoende recht doet aan het volkshuisvestelijke belang van de gemeente.
Conclusie
De conclusie van de Raad van State is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het besluit van 18 juni 2018, waarbij goedkeuring is verleend aan Habion voor de administratieve scheiding DAEB en niet-DAEB – met uitzondering van de overheveling van de 70 woningen - op goede gronden berust.
Uit deze uitspraak blijkt dat het zaak is om een verzoek tot wijziging van de scheiding tussen DAEB en niet-DAEB grondig voorbereid moet worden en goed gemotiveerd dient te worden. Wij kunnen u daarin bijstaan.
