Artikel 11 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) bepaalt dat geen informatie wordt verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten die zijn opgesteld voor intern beraad. Met regelmaat ontstaat discussie over de vraag onder welke omstandigheden nog sprake is van intern beraad.
De Rechtbank Midden-Nederland boog zich onlangs ook over deze vraag. De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu had namelijk een Wob-verzoek ontvangen waarin werd verzocht om openbaarmaking van documenten die betrekking hebben op de positionering van spoorwegbeheerder ProRail in het publieke domein. Openbaarmaking van een deel van de gevraagde stukken is geweigerd omdat deze documenten voor intern beraad waren opgesteld, aldus de Staatssecretaris. Één van die documenten betrof een verslag van een bijeenkomst van de stuurgroep herpositionering ProRail. ProRail heeft zelf ook aan de bijeenkomst deelgenomen.
De rechtbank overwoog in haar tussenuitspraak in deze zaak reeds dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 Wob volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee het is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor gebruik door anderen binnen de overheid. Ook als het gaat om informatie of rapporten van externe personen of organisaties die bij beleidsontwikkeling of besluitvorming van bestuursorganen zijn betrokken, kan sprake zijn van een stuk voor intern beraad.
De Rechtbank Midden-Nederland overweegt, in lijn met de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, dat openbaarmaking van het verslag van de bijeenkomst slechts op grond van artikel 11 Wob kan worden geweigerd indien de belangen van ProRail niet (mede) werden ingegeven door haar eigen belang bij de uitkomst van het beraad. De Afdeling overwoog immers dat het interne karakter aan het beraad ontvalt, indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad speelt. De externe adviseert in dat geval niet of niet uitsluitend in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad.
De rechtbank constateert dat ProRail in dit geval een eigen belang had, zeker gelet op het onderwerp van het overleg (de herpositionering) en de bezwaren die daartegen leefden bij ProRail. Dat ProRail een staatsdeelneming is, betekent niet dat zij daarom geen eigen belang kan hebben, te meer nu ProRail niet volledig behoort tot de kring van de overheid. Volgens de rechtbank is daarom geen sprake van intern beraad en kan openbaarmaking van het verslag niet worden geweigerd op grond van artikel 11 Wob.
De Staatssecretaris heeft overigens nog met een beroep op artikel 10 tweede lid onder g van de Wob gesteld dat openbaarmaking van het document zowel de Staatssecretaris als ProRail onevenredig kan schaden zodat openbaarmaking mag worden geweigerd. De rechtbank gaat hier niet in mee. Nu slechts is gesteld dat openbaarmaking nadeel kan opleveren, maar niet inzichtelijk is gemaakt hoe het (mogelijke) nadeel is afgewogen tegen het belang van openbaarheid en evenmin is gemotiveerd dat het nadeel onevenredig is, is volgens de rechtbank van een deugdelijke belangenafweging geen sprake.
De rechtbank vernietigt daarom het besluit van de Staatssecretaris en ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, door te bepalen dat het verslag van de bijeenkomst van de stuurgroep openbaar moet worden gemaakt.
Uit deze uitspraak blijkt opnieuw dat bestuursorganen een zorgvuldige afweging moeten maken alvorens zij openbaarmaking van documenten op grond van de Wob weigeren.
Meer weten? Neem gerust contact op met mr. Carolien de Snoo-Verhage of mr. dr. Paul Adriaanse.
