Aanspraak op nadeelcompensatie bestaat alleen als voldaan is aan bepaalde voorwaarden. Onder meer geldt dat de schade voor rekening van de aanvrager blijft als die het risico op het ontstaan van de schade heeft aanvaard. Als de aanvrager handelingen verricht (bijv. investeringen doet) op een moment waarop hij de ongunstige overheidsmaatregel kon voorzien, is sprake van ‘actieve risicoaanvaarding’. De vraag is aan de hand van welke maatstaf de voorzienbaarheid van een ruimtelijke ontwikkeling in dit kader beoordeeld dient te worden. Een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) bevestigt dat bij die voorzienbaarheid moet worden uitgegaan van de meest ongunstige uitwerking van een concreet beleidsvoornemen.
Wat was de aanleiding voor de uitspraak?
In 2013 zijn in Hoofddorp reconstructiewerkzaamheden uitgevoerd bij de aansluitingen van de A4 en de N201. Naar aanleiding daarvan heeft de exploitant van het aan de N201 gelegen McDonalds-restaurant in 2014 een verzoek om nadeelcompensatie ingediend bij het college van gedeputeerde staten (GS) van Noord-Holland. De exploitant stelde in totaal € 1.750.000,00 aan schade te hebben geleden als gevolg van de wegwerkzaamheden en de afsluiting van het deel van de N201 dat rechtstreeks toegang gaf tot het restaurant.
Nadat het college van GS zich had laten adviseren door twee externe adviseurs, heeft het college zich in februari 2018 op het standpunt gesteld dat de schade voor de exploitant voorzienbaar is geweest toen deze in 2001 met de exploitatie begon, zodat het verzoek om nadeelcompensatie is afgewezen. Het college van GS baseerde die voorzienbaarheid op een ‘Startnotitie Aansluiting N201-A4’ uit april 1995. Daarin was voorzien in twee alternatieven waarin de aansluiting van de N201 op de A4 die directe toegang gaf tot het restaurant zou komen te vervallen.
De exploitant is van die beslissing in beroep gekomen en vervolgens in hoger beroep gegaan bij de Afdeling. Op het punt van de voorzienbaarheid stelde exploitant zich in hoger beroep op het standpunt dat de rechtbank van een te strenge maatstaf is uitgegaan. De exploitant wees erop dat volgens een combinatie van twee andere in de Startnotitie genoemde alternatieven de toen nog bestaande aansluiting van de N201 op de A4 zou worden gehandhaafd. Ook wees de exploitant op diverse beleidsstukken van later datum, op basis waarvan niet gesteld zou kunnen worden dat de schade concreet voorzienbaar was. Gesteld dat de schade wel concreet voorzienbaar was, voerde de exploitant nog aan dat de voorzienbaarheid doorbroken zou zijn door latere beleidsdocumenten waaruit juist zou blijken dat het handhaven van de aansluiting van de N201 op de A4 de voorkeur had.
Hoe gaat de Afdeling om met actieve risicoaanvaarding?
De Afdeling hanteert in de uitspraak haar vaste maatstaf voor de beoordeling van actieve risicoaanvaarding, die als volgt luidt:
“De voorzienbaarheid van een ruimtelijke ontwikkeling dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt.”
Hoe groot die kans is dat de situatie ter plaatse in ongunstige zin kan veranderen doet niet ter zake. De enkele kans daarop is voldoende. Verder overweegt de Afdeling dat ter beantwoording van de vraag of de schade voorzienbaar is, de meest ongunstige uitwerking van een concreet beleidsvoornemen beslissend is. Op dat punt liep het hoger beroep van de exploitant stuk. De Afdeling leidt uit de Startnotitie uit 1995 af dat sprake was van een kans dat de situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen en de schade voor de exploitant, toen deze in 2001 met de exploitatie aanving, dus voorzienbaar was. De Afdeling is van oordeel dat deze voorzienbaarheid in dit geval niet is doorbroken door latere beleidsstukken, omdat daarin volgens de Afdeling weliswaar is uitgesproken dat andere varianten de voorkeur verdienen, maar geen afstand is genomen van de meest ongunstige varianten. De Afdeling zag geen aanleiding de beoordeling van de voorzienbaarheid vanwege bijzondere omstandigheden in dit geval anders te laten uitvallen.
Overigens liep het in hoger beroep op formele gronden niet goed af voor het college van GS, aangezien het college de exploitant volgens de Afdeling ten onrechte niet in de gelegenheid had gesteld om een zienswijze uit te brengen voordat het college zijn besluit nam. Echter, inhoudelijk heeft dat niet tot een andere uitkomst geleid, omdat de Afdeling de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten.
Belang voor de praktijk
Deze uitspraak illustreert dat de beoordeling van een verzoek om nadeelcompensatie in de praktijk maatwerk vergt met inachtneming van de aanwijzingen uit de toepasselijke jurisprudentie. De uitspraak bevestigt dat van het ten tijde van een investeringsbeslissing meest ongunstige scenario moet worden uitgegaan, zelfs al is de kans op verwezenlijking daarvan op dat moment alles behalve zeker. Binnen afzienbare termijn zal zowel een algemene wettelijke regeling voor de toekenning van nadeelcompensatie in de Algemene wet bestuursrecht als een nieuwe schaderegeling uit de Omgevingswet in werking treden. Daarin is ook opgenomen dat actieve risicoaanvaarding geen recht op nadeelcompensatie geeft. De jurisprudentie hierover zal dus van belang blijven.
