Bij de verdeling van schaarse subsidiemiddelen geldt een rechtsnorm die ertoe strekt dat door het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare subsidie(s) mee te dingen. Dit blijkt uit een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Deze uitspraak over schaarse subsidies is in lijn met eerdere uitspraken van de Afdeling over de verdeling van schaarse publieke rechten.
Schaarse subsidies
Voor veel subsidieregelingen is een subsidieplafond vastgesteld. Dat is het bedrag dat gedurende een bepaald tijdvak ten hoogste beschikbaar is voor de verstrekking van de beschikbare subsidiemiddelen. Subsidieaanvragen die bij toewijzing het subsidieplafond zouden overschrijden, moeten worden afgewezen. Vanwege deze beperking wordt in dit verband gesproken over ‘schaarse subsidies’.
In de artikelen 4:26 en 4:27 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is voorgeschreven dat een subsidieplafond moet worden bekendgemaakt voorafgaand aan het tijdvak waarvoor het plafond is ingesteld. Bij de bekendmaking van het plafond moet ook de wijze van verdeling van de subsidiemiddelen bekend worden gemaakt. De gedachte van de wetgever bij deze bepalingen is dat elke aanvrager bij het indienen van zijn aanvraag daardoor rekening kan houden met de hoogte van het subsidieplafond en de gekozen verdelingsprocedure (PG Awb III, p. 209). Advocaat-generaal Widdershoven heeft hieruit in 2016 afgeleid dat de wetgever ervan uitgaat dat (potentiële) gegadigden reële kansen moeten hebben om naar schaarse subsidies mee te dingen.
Deze eis wordt in de Europese rechtspraak al enige jaren gesteld met betrekking tot de verdeling van schaarse Europese subsidies. De Afdeling had zich hierover met betrekking tot schaarse ‘nationale’ subsidies – tot voor kort – echter nog niet in algemene zin uitgesproken. Wel heeft de Afdeling eerder geoordeeld dat bij de verdeling van andere schaarse publieke rechten, namelijk schaarse vergunningen en de bekostiging van onderwijs, een op het gelijkheidsbeginsel gebaseerde verplichting geldt om mededingingsruimte te bieden aan (potentiële) gegadigden. In haar uitspraak van 11 juli 2018 liet de Afdeling zich, in lijn met die eerdere uitspraken, ook over de verdeling van schaarse subsidies uit.
De aanleiding voor de uitspraak
Ter stimulering van innovatie bij het MKB is in 2015 door de drie zuidelijke provincies (Zeeland, Noord-Brabant en Limburg) de Subsidieregeling MKB innovatiestimulering topsectoren Zuid-Nederland 2015 (hierna: de Subsidieregeling MIT Zuid) vastgesteld. Voor het jaar 2016 konden op grond van deze subsidieregeling vanaf 10 mei 2016 digitaal via het webportaal van uitvoeringsorganisatie Stimulus subsidieaanvragen worden ingediend. Op grond van de regeling gold een subsidieplafond van € 3.190.802,-. Het beschikbare budget zou volgens de regeling worden verdeeld op volgorde van binnenkomst van de subsidieaanvragen.
Op de eerste dag waarop de aanvragen konden worden ingediend deed zich echter een computerstoring in het webportaal voor, waardoor niet alle aanvragers hun aanvraag op het door hen gewenste tijdstip konden indienen. Toen bleek dat het subsidieplafond vanwege grote toeloop op de subsidieregeling op diezelfde dag nog dreigde te worden overschreden, is om 12.00 uur besloten dat de rangschikking (anders dan in de regeling was voorgeschreven) zou worden bepaald door middel van loting door een notaris. Dit is op de betreffende dag om 12.00 uur op de website van Stimulus gemeld en aansluitend is om 13.00 een bericht geplaatst op het webportaal. In dat bericht was verder vermeld dat aanvragers, die hun aanvraag in het systeem zagen stranden, hun aanvraag die dag alsnog per e-mail konden indienen of persoonlijk konden afgeven of konden bezorgen bij Stimulus. Deze wijziging van de spelregels is later, door middel van een wijziging van de subsidieregeling met terugwerkende kracht tot en met 10 mei 2016, alsnog van een juridische grondslag voorzien.
Deze gang van zaken is in bezwaar en beroep aangevochten door één van de aanvragers die er aanvankelijk wel in geslaagd was zijn aanvraag op 10 mei 2016 via het webportaal in te dienen, maar bij de loting alsnog buiten de boot was gevallen. Volgens deze aanvrager vormt de wijziging van de subsidieregeling met terugwerkende kracht een schending van het rechtszekerheidsbeginsel, zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat. De aanvrager stelt door de wijziging ten onrechte te zijn benadeeld. Op basis van het registratienummer dat aan zijn aanvraag was toegekend was volgens hem aannemelijk dat zijn aanvraag in aanmerking zou zijn gekomen voor inhoudelijke beoordeling en als de wijze van rangschikking van de subsidieaanvragen niet zou zijn aangepast, zou zijn aanvraag zijn toegewezen.
De uitspraak
De Afdeling stelt in haar uitspraak in hoger beroep voorop dat zij eerder heeft overwogen dat in het Nederlandse recht een rechtsnorm geldt die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen. Volgens de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat deze rechtsnorm ook in de hier aan de orde zijnde situatie van toepassing is, omdat sprake is van verdeling van schaarse subsidiemiddelen. Deze rechtsnorm is volgens de Afdeling gebaseerd op het gelijkheidsbeginsel dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen. Toepassing van deze rechtsnorm in de voorliggende zaak brengt de Afdeling tot het oordeel dat het bevoegde bestuur (het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant) terecht is overgegaan op de gekozen wijze van loting, in plaats van de aanvankelijk in de regeling voorziene methode van ‘wie het eerst komt, die het eerst maalt’ onverkort toe te passen. De Afdeling komt in de gegeven omstandigheden tot dit oordeel op basis van de volgende overwegingen.
Uit het rechtszekerheidsbeginsel vloeit volgens de Afdeling voort dat de regels voor het verdelen van de subsidie voorafgaand aan het aanvraagtijdvak vastgesteld en bekend gemaakt moeten worden. Een wijziging met terugwerkende kracht past daar volgens de Afdeling niet in. Toch kan volgens de Afdeling in dit geval niet onverkort worden vastgehouden aan het rechtszekerheidsbeginsel, omdat daarmee een inbreuk zou worden gemaakt op het gelijkheidsbeginsel zoals dat hiervoor is benoemd. Door de technische problemen van het webportaal hadden aanvragers zoals gezegd geen invloed meer op het door hen gewenste tijdstip waarop zij de aanvraag wilden indienen. De geregistreerde tijdstippen van indiening gaven volgens de Afdeling daarom geen goed beeld van de rangschikking die ontstaan zou zijn als het systeem goed gefunctioneerd zou hebben. Het college van gedeputeerde staten heeft dat voldoende aannemelijk gemaakt op basis van eigen onderzoek, contact met aanvragers en een rapport van een externe partij. Een eerlijke rangschikking op basis van volgorde van binnenkomst die recht deed aan het beginsel van gelijke kansen voor alle aanvragers was daardoor niet meer mogelijk. Daardoor kon niet worden vastgesteld op welk moment het subsidieplafond zou worden overschreden. In de gegeven omstandigheden is het college van gedeputeerde staten volgens de Afdeling terecht overgegaan op de gekozen wijze van loting. Alle aanvragers hebben daarmee volgens de Afdeling weer gelijke kansen gekregen. Uit de uitspraak blijkt dat de Afdeling het toekennen van terugwerkende kracht aan de gewijzigde subsidieregeling in dit geval kennelijk toelaatbaar acht. Daarmee is de loting van een juridische grondslag voorzien, aldus de Afdeling.
Belang van de uitspraak voor de praktijk
Met deze uitspraak van de Afdeling wordt bevestigd dat bij de verdeling van schaarse subsidies aan (potentiële) gegadigden in ieder geval ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare subsidie(s) mee te dingen. Om aan die norm te voldoen, kan het in bijzondere omstandigheden, zoals in de onderhavige zaak aan de orde was, nodig zijn dat het bestuur afwijkt van de vooraf bekend gemaakte verdelingsmethode. Die keuze voor een andere verdelingsmethode zal door het bestuur dan wel zorgvuldig moeten worden onderbouwd.
Als u vragen heeft naar aanleiding van deze uitspraak of te maken heeft met een subsidieaanvraag waarbij sprake van een subsidieplafond, dan helpen wij u graag. Wij willen u hierbij tevens attenderen dat de Subsidieregeling MKB innovatiestimulering Topsectoren Zuid-Nederland, zoals in de onderhavige uitspraak aan de orde was, een vervolg heeft gekregen. Mogelijk komt u in aanmerking voor een subsidie op grond van de actuele subsidieregeling MIT Zuid 2018!
Meer weten? Neem gerust contact op met mr. dr. Paul Adriaanse of mr. Marjo Meeuwsen-Dek.
