Wanneer een opgelegde last onder dwangsom niet (tijdig) wordt nageleefd, zal dit ertoe leiden dat de overtreder van rechtswege één of meerdere dwangsommen verbeurt. Om betaling van die dwangsom(men) te kunnen afdwingen, zal het betrokken bestuursorgaan eerst bij beschikking moeten beslissen omtrent de invordering van de dwangsom(men). In een recente uitspraak oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat de overtreder, anders dan voorheen, voorafgaand aan de dwangsominvordering in de gelegenheid dient te worden gesteld te worden gehoord.
Tot voor kort was de gangbare lijn in de jurisprudentie van de Afdeling (zie ABRvS 3 oktober 2012) dat het besluit tot invordering van een dwangsom in de zin van art. 5:37 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een beschikking is die (enkel) strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting. Daarvan uitgaande achtte de Afdeling het onder verwijzing naar art. 4:12 Awb niet nodig dat de overtreder voorafgaand aan de invorderingsbeschikking wordt gehoord. De Afdeling ging er daarbij vanuit dat tegen de invorderingsbeschikking bezwaar kan worden gemaakt en de nadelige gevolgen van het besluit na bezwaar eventueel volledig ongedaan kunnen worden gemaakt. Onder die voorwaarden bepaalt art. 4:12 Awb dat een uitzondering kan worden gemaakt op de hoorplicht van art. 4:8 Awb. Ook in de lagere rechtspraak werd deze lijn recent nog gevolgd (zie bijv. Rechtbank Noord-Holland 23 augustus 2018).
Op 4 april 2018 nam staatsraad-advocaat generaal Wattel op verzoek van de voorzitter van de Afdeling een conclusie over bijzondere omstandigheden bij de invordering van een dwangsom of het verhalen van kosten bij bestuursdwang. Wattel gaf in deze conclusie aan dat op voornoemde jurisprudentie van de Afdeling kritiek bestaat. Daarbij wees hij onder meer op de parlementaire geschiedenis van art. 4:12 Awb, waarin ervan uitgegaan wordt dat art. 4:12 Awb bedoeld is voor financiële beschikkingenfabrieken zoals de belastingdienst en de uitvoeringsinstanties van de sociale zekerheid en niet voor dwangsominvordering en kostenverhaal. De staatsraad-advocaat generaal stelde zich op het standpunt dat een bestuursorgaan er beter aan doet om de (vermoedelijke) overtreder te horen voordat het betrokken bestuursorgaan, in geval van een dwangsom, een invorderingsbesluit neemt.
Onder verwijzing naar de conclusie van staatsraad-advocaat generaal Wattel heeft de Afdeling in een enkelvoudige kamer op 12 september 2018 geoordeeld dat, anders dan voorheen, de overtreder voorafgaand aan een dwangsominvordering in de gelegenheid dient te worden gesteld te worden gehoord op grond van art. 4:8, eerste lid, Awb. Het hebben van een gesprek is volgens de Afdeling niet bepalend voor de vraag of het college bevoegd is om tot invordering over te gaan. Het horen van de overtreder is echter wel bij uitstek de manier waarop de overtreder in de gelegenheid wordt gesteld om bijzondere omstandigheden waarvan het bestuursorgaan niet op de hoogte is of had moeten zijn, naar voren te kunnen brengen. Zorgvuldige besluitvorming vergt dus, zo blijkt uit deze uitspraak, dat een (vermoedelijke) overtreder in de gelegenheid wordt gesteld die bijzondere omstandigheden aan te dragen, voordat een dwangsominvorderingsbesluit wordt genomen.
Zoals ook in de uitspraak wordt onderstreept, kan slechts in bijzondere omstandigheden geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het is aan de overtreder om die bijzondere omstandigheden aan te dragen. Uit de uitspraak blijkt niet om welke bijzondere omstandigheden het kan gaan. Staatsraad-advocaat generaal Wattel gaf in zijn voornoemde conclusie al aan dat dat in haar algemeenheid ook moeilijk valt te zeggen. In relatie tot dwangsominvordering noemde hij als mogelijke omstandigheden onder meer als aan de last niet voldaan kon worden door overmacht of als het niet (geheel) aan de last voldaan zijn mede aan de overheid ligt, bijvoorbeeld in geval van een onduidelijk geformuleerde last of onduidelijkheid over de termijn.
Als u als (vermeend) overtreder geconfronteerd wordt met een voorgenomen invorderingsbesluit, heeft u het recht te worden gehoord voordat het besluit daadwerkelijk wordt genomen. Bestuursorganen zullen dit horen voortaan als verplichting moeten opnemen in hun handhavingspraktijk.
Meer weten? Neem gerust contact op met mr. dr. Paul Adriaanse of mr. Carolien de Snoo-Verhage.
