Sinds de spraakmakende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over de Amsterdamse dakopbouw van 29 mei 2019, weten we dat een overheid sneller dan vroeger gebonden kan zijn aan toezeggingen. Het burgerperspectief dient immers centraal te staan en dat kan er, afhankelijk van de verdere omstandigheden, dus toe leiden dat een onbevoegde toezegging van een ambtenaar of bestuurder moet worden nagekomen. Wat betekent de ingezette koerswijziging van overheidsperspectief naar burgerperspectief nu in de praktijk en is dat nieuwe perspectief inmiddels ook doorgedrongen in de civiele jurisprudentie?
De drietrapsraket in het bestuursrecht
De in navolging van A-G Wattel door de Afdeling ontwikkelde drietrapsraket, om te bepalen of sprake is van een toezegging die moet worden nagekomen of niet, ziet er als volgt uit:
- Is er sprake van een toezegging?
- Zo ja, kan deze worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan?
- Zo ja, zijn er zwaarder wegende belangen die zich verzetten tegen honorering van het met de toezegging gewekte vertrouwen?
In een redelijk recente zaak van 19 augustus jl. heeft de Afdeling nog eens duidelijk gemaakt hoe zij dit stappenplan ziet:
’De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden gehonoreerd en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.’
In dit geval strandde het beroep op het vertrouwensbeginsel overigens al bij de eerste stap. Dat lijkt ook de belangrijkste hobbel zoals uit een andere vrij recente zaak van 9 september jl. bleek. De Afdeling overwoog:
‘Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.’
Het dient in stap 1 te gaan om een welbewuste standpuntbepaling. Die zal doorgaans moeten blijken uit een schriftelijk stuk, zo herhaalde de Afdeling recent in een handhavingskwestie, voor alle duidelijkheid (ABRvS 7 oktober 2020). Nogmaals, bij stap 1 kan de burger vaak niet voldoen aan de op hem rustende ‘onderzoeksplicht’ c.q. bewijslast (vgl. ook ABRvS 14 oktober 2020) Als die hobbel wel kan worden genomen dient de burger aannemelijk te maken dat hij ‘in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.’ (ABRvS 14-10-2020)
Dat de toepassing van de drietrapsraket in de praktijk best scherpe kanten kan hebben voor de overheid, blijkt ook uit een zaak bij de Afdeling van 9 september jl. Het ging hier om een toezegging die tot een omgevingsvergunning had geleid om arbeidsmigranten te mogen huisvesten in een woonwijk. In bezwaar wordt de omgevingsvergunning echter ingetrokken wegens protesten van buurtbewoners en daarna volgt handhavend optreden tegen betreffende ondernemer. Anders dan de rechtbank stelt de Afdeling vast dat er weldegelijk sprake is van een toezegging inhoudende een onherroepelijke omgevingsvergunning (stap 1) en dat die ook aan het college van Waalwijk kan worden toegerekend (stap 2). Echter in een uitgebreide motivering geeft de Afdeling weer dat de gerechtvaardigde belangen van derden, in dit geval omwonenden, ertoe kunnen nopen om op zaken terug te komen in bezwaar en een toezegging dus niet gestand te doen. Maar dat gaat zomaar niet, dat kost geld! Omdat dit financiële belang van de ondernemer die mocht vertrouwen op deze toezegging niet is meegewogen, wordt er door de Afdeling vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 Awb: het college heeft niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Inmiddels zijn er ook twee zaken gepasseerd waarbij het ging om een toezegging (stap 1) die kon worden toegerekend aan een bestuursorgaan (stap 2), maar waarbij het in de derde stap aankwam op een belangenafweging in een situatie van een toezegging in strijd met de wet. Het gaat om de kwestie Achtkasperen van 12 februari 2020 en een zaak tegen de gemeente Westland van 22 april 2020. In zo’n situatie komt een bestuursorgaan vanuit het nieuwe burgerperspectief niet meer weg met de enkele vaststelling dat het gaat om een toezegging contra legem. Als gewekt vertrouwen niet kan worden gehonoreerd, dient in de nieuwe benadering van de Afdeling ook hier het financiële belang van degene die terecht mocht vertrouwen op een uitlating, meegewogen te worden in de derde stap. Wordt dat niet gedaan dan is ook een dergelijk besluit in strijd met artikel 3:2 Awb.
De drietrapsraket in de civiele jurisprudentie
Een juridisch spannende vraag is of het stappenplan van de Afdeling, dat een perspectiefwisseling beoogt, doordringt in de civiele jurisprudentie en zo ja wat dat dan betekent. Want hoewel daar, zoals wij eerder schreven in een blog nog het uitganspunt van de Hoge Raad geldt dat ‘grote terughoudendheid’ moet worden betracht (Hoge Raad 24 juni 2016,(Vitesse II)) voor het aannemen van gebondenheid van de overheid en de wettelijke bevoegdheidsverdeling voorop staat, waren feitelijk gedrag en ‘bijkomende omstandigheden’ al cruciaal.
Vorig jaar zomer functioneerde de hiervoor genoemde lijn van de Hoge Raad in een arrest van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden nog los van het stappenplan van Wattel. Inmiddels lijkt er sprake van meer integratie of kruisbestuiving. Sterker nog, hetzelfde hof omarmde op 10 maart 2020 expliciet de drietrapsraket en meer recent deed het Gerechtshof Den Bosch op 28 juli 2020 dat ook. In beide gevallen ving de burger overigens bot. In het eerste geval kwam de burger stap 1 niet eens voorbij. Dit omdat de uitlatingen van de desbetreffende ambtenaar ‘tekstueel en ook niet in de context’ konden kwalificeren als een toezegging. In het tweede geval kwam het hof tot de conclusie dat er wel sprake was van een toezegging (stap 1), in dit geval om een dure brug aan te leggen, die bovendien ook was toe te rekenen aan de Staat (stap 2). Echter het beroep van betrokken burger strandde bij de derde stap. Dit omdat de Staat zich bereid had verklaard de omrijschade te vergoeden en er sprake was gewijzigde omstandigheden.
Heel interessant in dit verband is ten slotte dat het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden zich op 8 september jl. expliciet heeft uitgelaten over de vraag of de civiele rechter nu zomaar de bestuursrechter mag volgen en de drietrapsraket van de Afdeling kan overnemen. Het moét niet zo overweegt dit hof, maar het is wel wenselijk ‘vanuit het oogpunt van interne rechtsvergelijking en het beginsel van gelijkheid’ om aansluiting te zoeken bij die nieuwe lijn in het bestuursrecht. Dit hof kiest ervoor om de nieuwe lijn van de Afdeling te volgen maar daarbij ook ‘te betrekken de bevoegdheidsverdeling tussen de diverse bestuursorganen en de daarbij behorende rechterlijke terughoudendheid’ zoals volgt uit de civiele arresten Vitesse I en II en het arrest Gerechtshof van Twente (HR 26 juni 2015) Uit de tamelijk onoverzichtelijk gepresenteerde brei aan feiten distilleert het hof o.a. dat de betreffende ondernemer meent een toezegging te hebben van de burgemeester én van een ambtenaar dat het bestemmingsplan zou worden gewijzigd ten gunste van zijn ‘feestcafé’. Het hof oordeelt dat ook al zou er sprake zijn van deze gestelde toezeggingen noch de burgemeester noch een ambtenaar bevoegd is om bindende afspraken te maken over de inhoud van een bestemmingsplan. Dat oordeel verbindt het hof met stap 2 (niet aan de gemeenteraad toe te rekenen) en stap 3 (zwaarder wegende belangen). Die laatste stap gaat hier niet gepaard met een onderzoek naar het meewegen van het belang van de ondernemer, maar dat zou gewijd kunnen worden aan het feit dat het hof kennelijk meent dat de kwestie al vastloopt bij stap 1 (geen toezegging).
Conclusie
Zowel in het bestuursrecht als in het civiele recht wordt in relatie tot uitlatingen en/of gedragingen van overheden het burgerperspectief inmiddels omarmd. Hoewel het voor een burger lastig blijkt om te voldoen aan de op hem rustende bewijslast, lijkt dat nieuwe perspectief in concreto ook te leiden tot het sneller aannemen van een toezegging die moet worden toegerekend. De praktijk laat zien dat in de daarna uit te voeren belangenafweging in ieder geval het schadebelang van de burger moet worden meegenomen als de overheid een dergelijke toezegging niet wenst na te komen vanwege andere, volgens haar doorslaggevende, belangen. Dit geldt zelfs als er een toezegging is gedaan die haaks staat op de wet.
