Op 24 juni 2016 heeft de Hoge Raad (HR) weer een arrest gewezen in de Vitesse-kwestie. De HR bevestigt het arrest van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 9 september 2014. Het recente arrest van de HR is interessant vanwege een zogenoemde ‘overweging ten overvloede’. De HR vindt het nodig om daarin zijn visie te geven op het primaire standpunt van Vitesse dat in het eerdere arrest van 25 juni 2010, om redenen van procestechniek, niet aan de orde is gekomen. Het betreft een krachtig signaal van ons hoogste rechtscollege. Je hebt niet zomaar een afdwingbare toezegging te pakken!
De discussie tussen Vitesse en de Provincie Gelderland gaat over de vraag of door de toenmalige gedeputeerden, waaronder de gedeputeerde financiën, afdwingbare toezeggingen zijn gedaan om Vitesse te redden. Kon de Provincie er nog onderuit?
Gedeputeerde Staten hadden een eenmalige huurverlaging toegezegd. Provinciale Staten bleken daar echter niet achter te staan, vandaar dat De Provincie zich op het standpunt stelde dat er sprake moest zijn van een misverstand bij Vitesse. Vitesse had in elke geval niet op de uitlatingen van de gedeputeerden mogen vertrouwen. Er was slechts sprake van een inspanningsverplichting volgens de Provincie.
In het arrest uit 2010 had de HR al duidelijk gemaakt dat Vitesse door het handelen van de gedeputeerden ‘op het verkeerde been’ is gezet en dat de Provincie daarvoor, op basis van onrechtmatige daad, aansprakelijk was. Daarbij overwoog de HR (onder 4.5) dat er slechts ‘onder bijzondere omstandigheden’ ruimte is voor een dergelijke aansprakelijkheid:
“Op zichzelf is het waar dat uit de provinciewet voortvloeit dat de gedeputeerden zonder delegatie of goedkeuring achteraf door provinciale staten, niet bevoegd waren de provincie door de onderhavige toezegging te binden. Uit de volgende feiten en omstandigheden, in samenhang beoordeeld:
- dat de bevoegdheidsverdeling in de provinciewet onmiskenbaar is;
- dat in een democratische rechtsstaat groot gewicht toekomt aan een zodanige bevoegdheidsverdeling;
- dat een aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad wegens vertrouwen dat is gewekt door een onbevoegd verrichte vertegenwoordigingshandeling, met een en ander niet gemakkelijk is te rijmen;
-dat Vitesse c.s., althans hun vertegenwoordigers, hoog gekwalificeerde professionals zijn, zodat van hen mocht worden verwacht dat zij van deze bevoegdheidsverdeling op de hoogte waren, en
- dat Vitesse c.s. wisten dat het overleg van 2 juli 2001 pas daags tevoren was afgesproken en dat het niet een provinciale taak is betaald voetbal te financieren, volgt dat slechts onder bijzondere omstandigheden plaats is voor het oordeel dat het hiervoor in 4.3 omschreven handelen van de provincie jegens Vitesse c.s. onrechtmatig is.”
De bijzondere omstandigheden van dit geval waren met name gelegen in de grote rol die betreffende gedeputeerden zelf hadden gekozen in de crisissituatie. Daarom had Vitesse weldegelijk mogen vertrouwen op de toezeggingen van deze gedeputeerden. Ze hadden immers geen voorbehoud ten aanzien van hun bevoegdheid gemaakt en hadden ook niet gewaarschuwd dat de Provincie slechts een inspanningsverplichting op zich nam. Betreffende gedeputeerden hadden intern maatregelen moeten nemen om een voor de Provincie bindende regeling te kunnen treffen. Hiermee hadden ze kunnen voorkomen dat Vitesse bij het handelen conform hetgeen hen door gedeputeerden was gezegd, schade zou lijden. Het ging daarbij om tevergeefs gemaakte kosten en aangegane verplichtingen.
Het primaire, tot nu toe nog niet door de HR behandelde, standpunt van Vitesse was dat de Provincie contractueel gebonden was aan de toezeggingen van gedeputeerden. In het recente arrest maakt de HR daarover ‘ten overvloede’ duidelijk dat er niet zomaar sprake is van binding van een overheid op basis van toezeggingen van een bestuurder. De verwijzingsrechter had dus niet op die primaire grondslag tot een toewijzing kunnen komen.
Wil een overheid gebonden zijn aan een door een bestuurder gedane toezegging, dan moet de wettelijk bevoegde achterban, in dit geval Provinciale Staten, zelf een rol hebben gespeeld. De wettelijke bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende organen is dus in principe doorslaggevend. Dat heeft de HR recent ook al benadrukt voor de verhouding college van B&W - gemeenteraad (HR 26 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1737 (Hof van Twente). De HR overweegt nu:
“In het stelsel van de Provinciewet heeft hetzelfde te gelden ten aanzien van de bevoegdheidsverdeling tussen gedeputeerden en Provinciale Staten. In het stelsel van de Gemeentewet heeft de Raad een autonome positie; in het stelsel van de Provinciewet geldt datzelfde voor Provinciale Staten. Daarom moet grote terughoudendheid worden betracht bij het aannemen van gebondenheid van (een gemeente dan wel) een provincie zonder instemming van het terzake volgens de wet bevoegde orgaan, in dit geval Provinciale Staten.
3.11.3
Opmerking verdient in dit verband dat in het incidentele middel in het cassatieberoep dat heeft geleid tot arrest van 25 juni 2010, geen beroep is gedaan op zodanige instemming of op enige andere gedraging of uitlating van Provinciale Staten
3.11.4
De verwijzingsrechter zou bovendien gebonden zijn aan hetgeen de Hoge Raad in 4.5 van zijn zojuist aangehaalde arrest mede heeft overwogen, te weten
- dat Vitesse c.s., althans hun vertegenwoordigers, hooggekwalificeerde professionals zijn, zodat van hen mocht worden verwacht dat zij op de hoogte waren van de bevoegdheidsverdeling in de Provinciewet tussen gedeputeerden en Provinciale Staten, en
- dat Vitesse c.s. wisten dat het overleg van 2 juli 2001 pas daags tevoren was afgesproken en dat het niet een provinciale taak is betaald voetbal te financieren.
3.11.5
In dit licht had de verwijzingsrechter slechts kunnen oordelen dat de door gedeputeerden gewekte schijn dat zij zelfstandig bevoegd waren om de Provincie te binden, niet in die zin voor risico van de Provincie komt dat de Provincie aan de door gedeputeerden gedane toezeggingen, in weerwil van hun onbevoegdheid daartoe, zou zijn gebonden.
Dit arrest laat zien dat het voor de overheid aankomt op het scherp onderscheiden van de bevoegdheden. Een bestuurder hoort in onderhandelingen duidelijk te maken dat de bevoegdheid ergens anders ligt of, als het er op aan komt, zijn achterban vooraf te mobiliseren en veilig te stellen dat hij niet in de kou komt te staan. Het gaat juridische gezien dus niet zozeer om de toezegging zelf, maar om ‘bijzondere omstandigheden’ en feiten of gedragingen van de democratische achterban van betreffende bestuurder. Ook deze kwestie laat zien dat het de moeite loont om op het gebied van overheidsaansprakelijkheid principieel en met kennis van zaken te procederen.
De les voor de ondernemer die zaken doet met de overheid is dat hij zich moet vergewissen van de bevoegdheid van degene die tegenover hem of haar zit. De overheid blijft een ‘veelkoppig monster’. Zaken doen met de overheid betekent ook kennis hebben van de eigenaardigheden van deze zakenpartner.
http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:HR:2016:1309
