De naleving van de voorwaarden uit de Algemene Groepsvrijstellingsverordening bij verlening van staatssteun luistert heel nauw, zo blijkt uit een recent arrest van het Hof van Justitie van de EU. Als achteraf wordt vastgesteld dat met toepassing van deze verordening verleende steun niet voldoet aan de voorwaarden uit de verordening, is de overheid verplicht om de onrechtmatig verleende steun op eigen initiatief van de steunontvanger terug te vorderen, met inbegrip van rente.
Verlening van staatssteun met toepassing van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening
Op basis van de hoofdregels voor staatssteun in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) moeten alle voornemens van overheden tot verlening van nieuwe steun en wijziging in bestaande steun worden aangemeld bij de Europese Commissie. Aan die voornemens mag pas rechtmatig uitvoering worden gegeven, nadat de Commissie haar goedkeuring heeft gegeven.
De Algemene Groepsvrijstellingsverordening biedt overheden echter tal van mogelijkheden om rechtmatig staatsteun te verlenen aan ondernemingen zonder dat die steun eerst nog vooraf ter goedkeuring aan de Europese Commissie hoeft te worden voorgelegd. Een dergelijke vrijstelling van aanmelding geldt onder meer voor diverse soorten steun voor milieubescherming, voor steun ter stimulering van onderzoek, ontwikkeling en innovatie en voor verschillende soorten staatssteun aan kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s). In de praktijk wordt veel van deze verordening gebruik gemaakt. Op grond van deze verordening verleende staatssteun wordt, mits aan alle voorwaarden wordt voldaan, verenigbaar geacht met de interne markt.
Naast een set aan algemene vrijstellingsvoorwaarden, schrijft de verordening per steunsoort ook nog bijzondere voorwaarden voor. De naleving van al deze voorwaarden luistert heel nauw, zo bevestigt het Hof van Justitie van de EU in het recente arrest van
5 maart 2019. In een eerder arrest van 21 juli 2016 had het Hof van Justitie al duidelijk gemaakt dat die voorwaarden, als versoepeling van de als algemene regel geldende aanmeldingsverplichting, strikt moeten worden uitgelegd. Het Hof benadrukte dat de aanmeldingsverplichting een van de fundamentele aspecten vormt van het controlesysteem op het gebied van staatssteun.
In het recente arrest van 5 maart jl. is het Hof van Justitie een stap verder gegaan. Onder meer oordeelde het Hof dat als achteraf wordt vastgesteld dat met toepassing van de verordening verleende steun niet voldoet aan de voorwaarden uit de verordening, de overheid verplicht is om de onrechtmatig verleende steun op eigen initiatief van de steunontvanger terug te vorderen, met inbegrip van rente.
Wat was de aanleiding voor dit belangrijke arrest?
In 2009 werd aan een onderneming in Estland, Eesti Pagar, voor een bedrag van ruim
€ 500.000,- staatssteun verleend om een nieuwe productielijn voor brood aan te schaffen en te installeren. Deze steun werd medegefinancierd uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO). De steun werd toegekend met toepassing van de toen geldende Algemene Groepsvrijstellingsverordening (Nr. 800/2008 oud). Een van de algemene voorwaarden uit die verordening was dat de steun een stimulerend effect moet hebben. Deze voorwaarde luidde als volgt:
“De onder deze verordening vallende kmo-steun wordt geacht een stimulerend effect te hebben wanneer de begunstigde voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit zijn begonnen, een steunaanvraag bij de betrokken lidstaat heeft ingediend.”
Een vergelijkbare voorwaarde geldt nog steeds op grond van art. 6 van de nu geldende Algemene Groepsvrijstellingsverordening Nr. 651/2014.
Vier jaar nadat de steun aan Eesti Pagar was verleend, constateerde de betrokken autoriteit bij een ex-post controle dat Eesti Pagar op 28 augustus 2008 een overeenkomst bleek te hebben gesloten. Op grond van die overeenkomst had Eesti Pagar zich er jegens een andere partij toe verbonden een productielijn voor casino- en toastbrood aan te schaffen voor een prijs van € 2.770.000,-. De steunaanvraag dateerde van 24 oktober 2008, dus van na het aangaan van de overeenkomst.
Op basis daarvan stelde de autoriteit vast dat de aan Eesti Pagar verleende staatssteun niet voldeed aan de voorwaarde van een stimulerend effect. Zij stelde zich op het standpunt dat Eesti Pagar onrechtmatige staatssteun had ontvangen en nam een besluit waarbij zij de verleende staatssteun terugvorderde, vermeerderd met rente. Eesti Pagar heeft de rechtmatigheid van die terugvordering betwist. In het kader van de nationale procedure die is gevoerd zijn meerdere belangrijke vragen over de toepassing van het staatssteunrecht voorgelegd aan het Hof van Justitie van de EU.
Welke lessen voor de staatssteunpraktijk volgen uit het arrest van het Hof van Justitie?
- De taak van de nationale autoriteiten beperkt zich ertoe na te gaan of de bij hen ingediende steunaanvragen voldoen aan de in de verordening gestelde voorwaarden, waaronder steun kan worden geacht een stimulerend effect te hebben. Concreet dient alleen nagegaan te worden of de steunaanvraag is ingediend, voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit zijn aanvangen. De steunverlenende overheid moet dus niet nagaan of daadwerkelijk sprake is van een stimulerend effect.
- Als een nationale autoriteit na verlening van staatssteun op basis van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening vaststelt dat niet voldaan is aan alle vrijstellingsvoorwaarden, moet die autoriteit op eigen initiatief overgaan tot terugvordering van de steun die zij heeft toegekend.
- Die autoriteit is daarbij verplicht de begunstigde ook te gelasten rente te betalen over de gehele periode waarin hij de onrechtmatige steun heeft ontvangen. De rente dient te worden berekend tegen een rentevoet die gelijk is aan die welke zou zijn toegepast als de begunstigde het bedrag van de steun tijdens die periode op de markt had moeten lenen.
- De nationale autoriteit die steun verleent en daarbij ten onrechte de Algemene Groepsvrijstellingsverordening toepast, kan bij de begunstigde van de steun niet het gewettigd vertrouwen wekken dat de steun rechtmatig is.
- De terugvordering dient te gebeuren op basis van de uitvoeringsregels waarin het toepasselijke nationale recht voorziet. De procedureverordening voor staatssteun bevat geen voorschriften voor de bevoegdheden en verplichtingen van de nationale instanties. De in die verordening geregelde verjaringstermijn van 10 jaar en de regels over rente kunnen niet direct, indirect of naar analogie worden toegepast.
- Dat de nationale verjaringsregels in beginsel van toepassing zijn, laat onverlet dat de steun later nog vatbaar kan zijn voor terugvordering op grond van een terugvorderingsbesluit van de Commissie.
Conclusie
Bent u als overheid voornemens staatssteun te verlenen met toepassing van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening of bent u potentiële ontvanger van zulke steun? Ga dan, ter beperking van het terugvorderingsrisico dat in dit arrest is benoemd, zorgvuldig na of voorafgaand aan de steunverlening daadwerkelijk aan alle voorwaarden uit de verordening wordt voldaan.
